Прочитал в статье известнейшего специалиста по внутренней политике и очень серьезного ученого Вячеслава Леонидовича Глазычева следующий пассаж: "Умело воспользовавшись ситуацией путча 91-го года, Лужков приостановил разогретую активность территориального общественного самоуправления, которое начало уже претендовать на контроль над своей территорией, и, оказавшись в счастливой ситуации, когда вместо Моссовета должна была возникнуть Московская Городская Дума, загодя отредактировал ее Устав таким образом, что МГД исходно была лишена контроля над действиями градоначальника". Если бы такое написал кто-то другой, я бы не обратил на это внимания, но Вячеславу Леонидовичу не ответить не могу.

Для этого я должен обратиться к нашей недавней истории.

Вопрос о местном самоуправлении, его роли в России и Москве был поднят на щит прогрессивной общественностью уже скоро как 20 лет тому назад: дискуссия идет с 1989 года, со времен Московского объединения избирателей и первого состава движения "Демократическая Россия".

Мне довелось участвовать в этой дискуссии с весны 1990 года, когда молодым депутатом от московской Демроссии я начал работать в одном из самых "центровых" и "интеллигентских" районов города Москвы, которых в то время в городе было 35. Во главе каждого такого "старого" района стоял районный совет народных депутатов, численностью в 100-200 человек каждый, со своим президиумом и исполкомом, рядом с которыми доживал свои последние дни райком КПСС (с правами провинциального обкома).

Над всем этими районами возвышался Московский городской совет народных депутатов (Моссовет), численностью в 500 человек, со своим президиумом (30-40 человек), во главе которого стоял Г.Х. Попов, своим исполкомом, который возглавлял Ю.М. Лужков, неподалеку от которого тихо умирал горком КПСС (с правами провинциального краевого комитета).

И Моссовет, который, освободившись от пут номенклатуры КПСС, контролировал все хозяйство восьмимиллионного (тогда) города, имеющего статус края РСФСР, и 35 райсоветов со своими исполкомами, которые контролировали районы с численностью населения свыше 200 тысяч человек каждый, имеющие статус области РСФСР, вместе именовались при этом "органы местного самоуправления" города Москвы (двух уровней).

При этом в областях и краях России органы уровня края и области были "органами государственного управления", а "органы местного самоуправления" в провинции были только в деревнях, селах, поселках, городах и городских районах (в крупных городах "местное самоуправление" могло быть также двухуровневым).

Для советского периода, таким образом, характерно скорее условное, реализующееся иногда только через иное наименование, деление властной вертикали на государственные и местные органы. Власть вначале 90-х еще была единой, хотя трения между Моссоветом и райсоветами уже начались.

Работая в бурлящем котле демократических преобразований среди населения центра Москвы, я отчетливо видел, что многие образованные граждане связывают будущее города с общественной самодеятельностью, в первую очередь, с возникающими "как грибы после дождя", советами общественного самоуправления. Я подсчитал, что в течение 1990-1991 годов мне довелось в различной степени и в различных ролях участвовать в создании и работе 16 советов самоуправления на территории своего района.

При этом, создавая такие советы, граждане вспоминали российские земства, мечтали об американских и европейских моделях того, что они твердо называли в соответствии с европейскими лекалами "местным самоуправлением". При этом власти района Москвы и, тем более, всего города, никогда в их сознании не были "местным самоуправлением". Это была власть, а вот их добровольное объединение в доме, квартале, микрорайоне, было "настоящим самоуправлением", так они твердо считали.

Именно для того, чтобы заниматься такого рода общественными движениями я и перешел из академического института АН СССР на работу в Институт развития Москвы при Моссовете, где находился в тесном взаимодействии с группой известнейшего специалиста по вопросам местного самоуправления, ныне покойной г-жи Говоренковой. Мы сравнивали международный и мировой опыт с тем, что реально происходило во дворах и на улицах, пытаясь найти воплощение в актуальной практике для исторических и теоретических наработок нашей группы. Теория, увы, резко расходилась с практикой, ни европейский опыт, ни опыт дореволюционного земства не приживался в постсоветской Москве. Люди были совсем другими.

Главной проблемой было то, что граждане рассматривали самоуправление не как способ ведения общих дел, а скорее как форму предпринимательской деятельности, чтоб было в то время в моде и в чести.

Предполагалось освоение государственных средств и общей собственности в групповых интересах, иногда с учетом интересов соседей, а порой и вопреки их интересам, и уж без всякого снисхождение к интересам города, как целого. Далеко не всеми руководителями такого самоуправления, однако, двигало неудовлетворенное тщеславие, желание приобрести личные выгоды или просто внести разнообразите в свой серый советский быт.

В советах самоуправления, в демократическом корпусе Моссовета и в районных советах крепло желание создать новые органы на территориях - "муниципальные советы" в новых "муниципальных" округах города Москвы, которых предполагалось создать в отдельных частях города. Разрабатывались планы, как будет строиться принципиально отличная от старой, советской, новая демократическая власть в этих новых муниципиях, подбирались даже кадры для будущих муниципалитетов из числа интеллигентов, демократических функционеров и отставных военных.

"Высокоранговые" демократы из руководства Моссовета и депутаты Верховного Совета отчасти поддерживали это низовое движение, отчасти его чурались, как чего-то связанного со старой советской "дворовой общественностью": товарищескими судами, ленинскими комнатами, народной дружиной, красными уголками и территориальными ячейками КПСС, с тем, что у демократической интеллигенции вызвало отторжение.

(То ли дело, в наши дни, статусные демократы, как простые люди сами "ходят по дворам", кличут общественность. Да "поздно пить Боржоми, когда печень отвалилась": надо было думать лучше в начале девяностых).

Но в 1991 году план создания трехзвенной системы управления Москвой (городской уровень, уровень десяти префектур, создаваемых в границах архитектурно-планировочных зон, и более ста "муниципальных районов", создаваемых в соответствии со вкусами и пожеланиями разработчиков реформы) был все-таки реализован, но совсем не так, как думала "низовая демократическая общественность". Это план был продуктом договоренности верхушки демократических движений и прогрессивного московского чиновничества: избирались Мэр и Вице-мэр (демократ Попов и прогрессист Лужков), упразднялись старые районы, исполком Моссовета передавался Вице-мэру, а Мэр контролировал президиум Моссовета (Моссовет к тому времени уже перестал собираться на кворумные заседания). Старая партийно-хозяйственная районная структура шла на слом, исполнительная власть разом освобождалась от контроля со стороны и депутатов всех уровней, и остатков структур КПСС. Это было еще потому актуально, что во многих московских районах в райсоветах преобладала фракция КПСС, и бывшие первые секретари райкомов являлись их председателями. "Демократы" на уровне Моссовета и районов также вели себя часто не лучшим образом, способствуя анархии и параличу власти, так что вся исполнительная вертикаль рада была "стряхнуть с себя эту обузу".

Старые райсоветы сохранились до 1993 года уже в несуществующих старых районах, но без исполнительных органов власти и были обречены на тихое умирание. А низовая общественность так и осталась в советах самоуправления без всякого влияния на новые органы власти в новых муниципальных районах. И такую реформу спланировали не бюрократы, а самые что ни на есть демократические люди в ходе борьбы со старыми коммунистическими структурами, правда, при поддержке чиновников.

Сильнейшим ударом по советам самоуправления стала либерализация цен 1992 года, когда люди были поставлены в условия выживания, и большинству стало не до самоуправления вообще. Многие советы самоуправления развалились, а в других выдвинулись на первый план люди, зачастую преследующие конкретные личные цели. Надежды не оправдались, и низовая демократия перешла в стадию деградации. Демократическая интеллигенция в основной своей массе ушла из советов самоуправления.

Правовое положение Москвы также изменилось. С 1993 года при подписании Федеративного договора Москва получила статус субъекта Российской Федерации наравне с другими краями, что фактически придало органам городского "местного самоуправления" (по формальной советской классификации) новый статус органов государственной власти субъектов федерации, что в то время, правда, мало отразилось на наших реалиях.

События октября 1993 могли бы внести новый импульс на низовой уровень, так как президент Ельцин обратился к местным и региональным органам власти за поддержкой прямо в Указе #1400, предлагая им новые полномочия, взамен лояльности. Но большинство депутатов городского и районных советов поддержали Верховный Совет, что и предопределило их судьбу: советы были распущены сразу после капитуляции Белого дома.

Таким образом, судьба низового демократического уровня самоуправления в Москве, тесно связанного с районным депутатским корпусом, оказалась предопределена самим ходом политической борьбы, а также политическим и управленческим банкротством системы советов.

Московская городская Дума и была избрана в численном составе 35 человек, примерно равном последнему из имевших кворум выборных органов Москвы - президиуму Моссовета, что соответствовало численности городских советов крупнейших городов США (Нью-Йорк - 50 депутатов, Чикаго - 28). В дальнейшем это позволило избежать типичных проблем Моссовета.

При этом сразу после выборов Москва натолкнулась на конституционно-правовую проблему независимости местного самоуправления от государственной власти, что в условиях доставшейся в наследство единой вертикали власти создавало угрозу отделения низового уровня этой вертикали от верхнего и среднего без всякого на то разумного и поддержанного обществом основания.

Поэтому Москвой было принято решение закрепить в Уставе (который был принят только в 1995 году) фактический, а не фиктивно-умозрительный статус городской власти, как единого целого, представляющей разом и московское местное сообщество, и субъект Российской Федерации.

При этом на уровне районов города Москвы, с тем, чтобы не оставить население без представительства, при управах районов были созданы представительные органы в виде советов, куда входили "советники районных управ", выбиравшиеся обычно из числа активных жителей, участвующих в работе советов самоуправления. В дальнейшем планировался переход к их выборности населением районов. Сами же низовые советы самоуправления были легитимизированы законом города Москвы о "территориально общественном самоуправлении", что позволило им претендовать на городскую поддержку и внимание. Никто нас не принуждал создавать эти органы в районе, это была добрая воля городской Думы и мэра Москвы, что как-то не вяжется с образом "душителей демократии".

И все было бы ничего, но вскоре Верховный Суд по иску некоторых "правдоискателей" своим решением объявил, что если, в соответствии с Конституцией РФ, органы местного самоуправления не могут быть интегрированы с органами государственной власти и действуют от них независимо, то в Москве районы и их Управы решением суда провозглашаются отныне "местным самоуправлением", а органы власти города и префектур - органами "государственной власти субъекта РФ.

Вот такая "общественная самодеятельность", вот такая " воля народа", вот так у нас образуются "местные сообщества", "самостоятельно ведающие местными делами". Удивительная мы страна. Как говорила Екатерина Великая, "у нас дураков не сеют, не пашут, они у нас сами родятся".

Должно быть местное самоуправление, и будет, просто по решению суда! И точка! "И Ленин, такой молодой…"! Большевизм - это способ мыслить, он не только идеал насильственного равенства в нищете, но и манера "рубить сплеча" и мыслить схоластически, вне требований жизни.

Но суд судом, а для нас было бы крайне безответственным исполнить такое решением путем простого механического отрыва низового уровня власти от верхнего в многомиллионном городе, а потом руками развести, когда начнутся проблемы с неуправляемостью и аварийностью.

Поэтому и возникла у нас ныне существующая, часто критикуемая желающими порезвиться, трехуровневая система государственной администрации: префектура, префектура и управа района, низовое звено государственной власти Москвы, которое существует в районе рядом и параллельно с муниципальным собранием и муниципалитетом района.

Таким образом, поставленные перед необходимостью искусственно создать 125 муниципалитетов в районах, где никто не был в то время готов реально управлять районом, ни жители, ни бизнес, ни общественные организации, где и местного то сообщества как такового еще не было (оно не создается за такой короткий срок), мы создали переходную структуру власти.

Сначала муниципалитеты занимались почти исключительно опекой и попечительством, потом стали заниматься делами несовершеннолетних, потом им передали полномочия по благоустройству дворов и досуговой работе. Решено, что постепенно, шаг за шагом полномочия от управ районов будут плавно перетекать к муниципалитетам и, в конце концов, управы можно будет со временем упразднить. К этому времени разовьется общественная самодеятельность в районе, сложится местное сообщество, наладятся обратные связи с жителями и возникнет полноценное, финансово обеспеченное местное самоуправление. Это то, о чем мечтали низовые демократы в 1991 году, и что не могло получиться в силу ряда причин в то время. Не зря же многие западные ученые рекомендуют создавать местное самоуправление в странах, где нет такого рода навыков, с помощью целенаправленной деятельности государства. Без рывков, без большевизма.

Ведь самый лучший способ скомпрометировать местное самоуправление, это дать ему такие полномочия, с которыми оно не может справиться, или такие, которые втянут местные органы в безудержную коммерческую деятельность. Достаточно сегодня передать полномочия по подготовке жилищного фонда к зиме муниципалитетам, как начнутся большие неприятности у граждан, и грянет скандал. Или, например, передать сегодня муниципалитетам местную торговлю и сферу услуг, и прокуратура "захлебнется" в делах. Но постепенно, создавая необходимые структуры в муниципалитетах, правильно организуя работу, усиливая роль представителей населения, эти полномочия могут к ним отойти. Так же, как социальная работа, озеленение или создание муниципальных предприятий.

Такой путь развития нормален, данная структура является инкубатором для местного самоуправления, где оно выращивается в относительно тепличных условиях, а "не на семи ветрах" без средств, без опыта и в недружественном окружении, как это зачастую бывает в остальной России.

А аргументы, что мы ликвидировали в Москве местное самоуправление, не даем взрасти росткам народоправства, я категорически не готов принять. Старые районы Москвы, как и формальную подчиненность исполнительной власти народному представительству, упразднил сам демократический Моссовет, в свою очередь, Моссовет и районный советы упразднил демократический президент Борис Ельцин, а низовую демократическую активность "сожрал" экономический кризис и либеральные реформы при полной безучастности "статусных демократов".

Тогда эти проблемы казались "демократическому начальству" такими мелкими и ничтожными, что остается только удивляться, как их они сегодня их волнуют. Но для многих из них, наверное, неудобно, что все еще работают люди, которые могут рассказать правду о том, каким было тогда отношение к самоуправлению со стороны "демократических бонз". "Швондеры", - зачастую в глаза называли они "общественников" тогда.

Но я бы не стал об этом писать, если бы не господин Глазычев. Он то в то время занимался другими вопросами, и, наверное, кое-что упустил, или запамятовал. А мне, как одному из руководителей "низовых демократов", самому было важно понять, были ли нами упущены возможности создания местного самоуправления в Москве в начале 90-х. Нет, скорее это была лишь наша иллюзия, а реальная методичная работа начинается только сейчас.

Источник:Liberty.ru