Введение
Во всем мире власти многих стран пытаются создать аналог Силиконовой долины. В настоящий момент Силиконовая долина – название округа Санта Клара и примыкающего к нему округов штата Калифорния – является, наверное, самым известным в мире примером географического образования, на территории которого осуществляется экономическая деятельность. Долгие годы округ Санта Клара и его крупнейшие города, Сан-Хосе и Пало Альто, в основном, славились своими садами. Однако в 1891 г. бывший губернатор Калифорнии и железнодорожный магнат Лиленд Стэнфорд основал Стэнфордский Университет. Под руководством Фредерика Ремана (1900-1982) заведение стало выдающейся инженерной школой и колыбелью новых компаний, работающих в сфере инноваций. Одно из таких структурных подразделение было основано в 1939 г. одноклассниками Стэнфорда Биллом Хьюлеттом и Дэйвом Пакардом, которые занимались разработкой электронных устройств. В последующие годы специалисты по микроэлектронике из Силиконовой долины изобрели полупроводники и компьютерные микросхемы, которые ныне продаются во всем мире.
Пораженные историей успеха такого образования, многие официальные лица за прошедшие годы посетили данную территорию в рамках «политических визитов». Одним из первых «политических туристов» стал советский лидер Никита Хрущев, которого настолько поразило увиденное, что он предпринял попытку воплотить данную идею в форме сибирского академгородка. Однако, задуманному наукограду не удалось повторить эффект Силиконовой долины, на которую возлагал надежды советский лидер. Однако попытка Хрущева стала лишь одной из целой череды попыток создать «Силиконовое чудо» и «Технологические долины». Спустя годы другие политические лидеры, от Шарля де Голля до простых мэров маленьких городов, пытались повторить историю успеха Северной Калифорнии. На современном этапе стихийные зонообразования и политические инициативы по созданию высоко-технологических кластеров воплотились в Силиконовой Аллее (Манхеттен, Нью-Йорк), Силикон Сноубанк (Миннеаполис, район Сейнт-Пол), «Силиконовой Пустыне» (Феникс), «Силиконовой Горе» (г.Колорадо-Спрингс), «Силиконовой Прерии» (г.Шампейн-Урбана), «Силиконовои Доминионе» (Вирджиния), «Силиконовых Холмах» (Остин), «Силиконовом лесе» (Сиэтл), «Силиконовом болоте» (Кэмбридж), «Силиконовой долине» (Глазго), «Силиконовой трясине» (Лимерик), «Долине Медикон» (Копенгаген), «Силиконовом побережье» (Южная Норвегия), «Силиконовой Саксонии» (Саксония), «Баварской долине» (Бавария), «Силиконовом болоте» (Нидерланды), «Долине Доммель» (Эйндховен, Нидерланды), «Силиконовой Касбе» (Стамбул), «Долине Шалом» (Израиль), «Силиконовом плато» (Бангалор, Индия), «Медиа-долине» (Инчхон, Южная Корея), «Долине Билли-Кан» (Арнхел-Лэнд, Австралия) и «Долине Телеком» (Минас-Жерайс, Бразилия).
Считаем необходимым проанализировать связь между успешным примером геоэкономического образования и политикой зонирования. Способствует ли власть и поддерживает ли она образование подобных кластеров? Существует ли различие между высокотехнологичными и низкотехнологичными зонами? Другими словам, возможно ли создать очередную Силиконовую долину с помощью государственной политики, или государственным деятелям следует поддерживать программу кластеризации в стиле «старой экономики»? Пытаясь ответить на эти вопросы, мы будем использовать теоретические знания и забавные факты, касающиеся кластеров и политики кластеризации. Эта статья делится на следующие разделы. После критической оценки концепции кластеризации, мы заявляем, что, несмотря на факты, свидетельствующие об обратном, кластерная политика остается типом промышленной политики, предполагающей адресный характер. Затем мы рассматриваем общие «подводные камни» кластерной политики, а также риски, связанные с политикой образования высокотехнологичных и низкотехнологичных зон. Учитывая тот факт, что власти всегда проявляют желание способствовать кластеризации, мы приводим практические примеры успешных кластеров, в создании которых власти либо не играли роли, либо играли незначительную роль, например, в сфере кластерного маркетинга. Все без исключения, примеры подтверждают, что важно учитывать особенности и реалии любого региона. Статья завершается мыслью о том, что государственным деятелям следует отказаться от стратегии, направленной на модное «Силиконовое чудо», и обратиться к прагматичному «Региональному реализму».
Географическая кластеризация и государственная политика: общая критика
Профессор Гарвардского Университет Майкл Портер [2000a, p. 254], один из главных сторонников политики кластеризации, определяет кластер, как «географически близкую группу взаимосвязанных компаний и ассоциированных учреждений в специфической области, объединенных общей идеей и взаимодополняющих друг друга». Таким образом, кластеры могут образовывать самые разнообразные участники – от специализированных поставщиков, обслуживающих компаний и фирм в родственных отраслях, до университетов, агентств стандартов и торговых ассоциаций, а их географическая концентрация способствует развитию идей и людей в процессе продвижения и стимуляции инновационного поведения.
Кластеры: размытая концепция
Несмотря на точное определение, сложно проследить и зафиксировать кластеры в реальном мире, поскольку все отрасли промышленности чрезвычайно зависимы друг от друга. В сущности, кластер всегда находится в поле зрения политика или советника. Например, согласно концепции Портера, географические границы кластера могут определяться регионом, штатом или даже единым городом, охватывать близлежащие или соседние страны. Поэтому гибкость этой концепции мешает определить границы кластера. Как говорит сам кластерный гуру Портер: «Географические границы кластера связаны с расстоянием, на котором происходят информационные, деловые, мотивирующие и прочие действия… Определение границ кластера часто становится чем-то вроде категории и включает в себя творческий процесс, основанный на понимании связей и взаимодополняемости между отраслями промышленности и учреждениями, играющими самую важную роль в конкуренции в специфической области». Согласно Портеру, Соединенные Штаты располагают 60 кластерами, тогда как Организация экономического сотрудничества и развития насчитала их более 300. С одной стороны, термин соотносится с национальными группами отраслей и компаний, которые имеют сильные связи, но рассеянные по нескольким разных местностям в пределах страны. С другой стороны, кластерами называют локальные группировки аналогичных компаний в определенных отраслях в пределах чрезвычайно широко очерченной территории. А между тем, ныне кластерами являются даже такие образования, как средне-образовательная система К-12 в Миннесоте.
Мартин и Санли отмечают, что эту путаницу в концепциях, главным образом, объясняет то, что кластеры – это такие конструкции, которые, по сути, не имеют собственных границ, будь то межсекторальные, межпроизводственные связи, информационные сети и географическая деятельность. Расплывчатый характер кластеров делает их идеально подходящими для использования в политической борьбе. Как говорит Нортон: «Для скептиков теория кластеров иногда выглядит средством поиска мотивировки для федеральных и муниципальных чиновников». Мартин и Санли добавляют, что большинство стратегий кластеризации не отождествляют рабочие кластеры, а вместо этого опираются на более быстрые и статистически очевидные промышленные секторы, которые редко соответствуют понятию кластера. В практическом смысле политические деятели обычно вынуждены искать кластеры везде – в странах, регионах, городах – лишь бы не задеть интересы своих избирателей. Несмотря на то, что по теории Портера кластеры не всегда представляют собой экономически высоко специализированные образования (отрасли), в реальности практически все упомянутые кластеры определяются именно в таком узком понимании.
Практические соображения также объясняют «размытость», присущую границам кластера. Несмотря на то, что концентрация экономической деятельности, в основном, объясняется стихийными результатами рыночного процесса, разные требования к капиталу в различных отраслях реализовались в совершенно разных географических масштабах – от регионального до масштаба улицы. Более того, города обладают своими уникальными социальными качествами, стремлением, как блестяще написал Адам Смит, «торговать вразнос, вести натуральный обмен, обменивать одну вещь на другую». Это, в свою очередь, ведет к еще более сложному и географически рассеянному разделению труда. Благодаря этой человеческой склонности к обмену, города никогда не были закрытыми или самодостаточными системами. Они были, скорее, узловыми точками торговли, в которых отдельные личности, представлявшие различные компании и социальные сети, взаимодействовали в различных географических масштабах. В результате, даже при высокоразвитой экономике, основанной на кластерном принципе, как «Силиконовая долина», внешние покупатели и поставщики рассматриваются местными фирмами как более значимые, чем те, кто проживает поблизости.
Наконец, определение понятия кластеров затрудняется отсутствием заслуживающей доверия статистики в этой области. Из-за нехватки данных кластеры часто сокращают до отраслей, которые вполне соответствуют государственным отраслевым системам классификации. Однако, на практике кластеры редко соответствуют понятию секторов. Если в качестве альтернативы части кластера попадают под различные традиционные отраслевые или сервисные категории, то возникает проблема. Значительные по своей величине кластеры оказываются незамеченными или неопознанными. В довершение ко всему этому отраслевые схемы классификации сами по себе очень проблематичны. В действительности, как когда-то отметил экономист Цви Грилишес, экономические «секторы», как их определяют государственные службы статистики, - это не более, чем «мираж». Среди прочих проблем существует факт, что отраслевые классификации скрывают многопрофильную сущность многих компаний и разнообразие компетенции их сотрудников. Более того, даже стандартные отраслевые границы обычно размыты. Например, старая Американская система классификации промышленных стандартов использовала и критерий «продукт», и критерий «производственный процесс» для определения различных категорий, и не выделяла такие важные отрасли, как производство пластика и электроники в отдельные категории.
Необходимость планирования политики кластеризации
Политика кластеризации предполагает наличие усилий властей развивать и оказывать поддержку кластерам в особых зонах. Обычно ее амбиции считают более скромными по сравнению с традиционной промышленной политикой, которая была направлена «на специальные отрасли (и компании, как их составляющие) ради достижения результатов, которые государство считает эффективными для экономики в целом». Инструменты, которые используют для влияния на поведение отрасли, включают в себя тарифы на импорт, субсидии приходящим в упадок или формирующимся секторам, а также государственные схемы, продвигающие инвестиции в исследовательские проекты. Портер утверждает, что «интеллектуальные основы кластерной теории и промышленной политики фундаментально отличаются. Отличается и их значимость для государственной политики». По его мнению, политика кластеризации более неточная в фокусе и механизмах поддержки, чем традиционная промышленная политика. В сущности, Портер рассматривает свой подход как основу, для выработки политики «конкурентоспособности» определенной страны или региона. Он поддерживает точку зрения, что промышленные зоны, находящиеся внутри широких и глубоких кластеров, более конкурентоспособны. Концепция «конкурентоспособности» имеет отношение к качеству зоны бизнес-среды, а также к основным условиям, таким как, наличие природных ресурсов, квалифицированных кадров и, особенно, наличие сильных кластеров. В этом отношении политику кластеризации следует направлять на «устранение препятствий, снятие напряженных ситуаций и устранение неэффективности, которые снижают продуктивность и инновационный потенциал кластера».
В идеальном случае власти, избравшие политику кластеризации, должны перестать обращать внимание на выделение и субсидирование узких отраслей промышленности, перенаправив освободившиеся финансовые потоки на развитие и функционирование кластеров в экономике. В литературе эта необходимая перемена политической ориентации была описана, как отказ от специфической политики в пользу многофункциональной, как переход от прямого к непрямому вмешательству и как смена вертикальной политики на горизонтальную. Политику кластеризации можно рассматривать как часть новой «нетрадиционной» экономической политической программы, в которой значимые направления экономической политики полностью переформулированы в соответствии с рамочной политикой, основанной на региональном принципе (Сторпер и Скотт, 1995). Однако на практике кластерную политику сложно рассматривать отдельно от других подходов экономической политики. Между тем, инициативы, основанные на идеях создания кластеров, встречаются в политических и статистических документах, посвященным промышленной политики, инновационной политике и политике регионального развития. В Министерстве экономики, например, департаменты, ответственные за промышленную политику, чаще всего становятся ответственными за кластерную политику. А региональные агентства по развитию превратили региональные сетевые программы в кластерные инициативы.
На первый взгляд рамочная политика, поддерживающая конкурентоспособность кластеров, кажется, действительно, более концептуальной и более дружелюбной по отношению к рынку, чем иные способы вмешательства, например, государственная помощь «национальным чемпионам» или стратегия «выбора победителя». Однако, при зрелом размышлении кластерная политика также принимает адресную форму. Во-первых, принцип селективности глубоко пропитал концепцию «конкурентоспособности». Для того, чтобы поднять уровень конкурентоспособности региона на фоне других регионов, государственным служащим все еще приходится решать, какой вид экономической деятельности следует поддержать, а какие нужно оставить бороться с рыночными силами. Во-вторых, даже если цели кластерной политики стандартные, инструменты, которые используются для достижения этих целей, часто косвенно благоприятствуют определенным видам деятельности. Государственные инвестиции в научную базу региона или субсидии на исследовательские проекты и проекты развития просто не могут помочь всем кластерам, но они всегда будут оказывать влияние на узкие отрасли экономики. Например, биотехнологический кластер скорее извлечет пользу из схем политики, ориентированной на инновации, чем кластер «старой» модели экономики (например, добыча угля), где возможности на радикальное обновление менее очевидны. Поэтому государственные власти не могут избежать стратегии выбора цели, независимо от того, работают они в кластерной рамке или нет.
Вообще, попытка Портера отделить кластерную политику от промышленной неубедительна. Поскльку кластерная теория и промышленная политика имеют общие проблемы селекции и реализации, трудно утверждать, что эти два вида политической философии фундаментально отличаются друг от друга. Казалось бы, Портер четко указал на их различия, но на практике кластерная стратегия, действительно, сводится к выбору победителей и поддержке проигравших и, действительно, радикально отличается от практики прошлого. Политики, действительно, делают четкий выбор, изобретая кластерную стратегию: они следуют либо агрессивному типу политики, направленному на стимуляцию высокотехнологических кластеров (например, информационных, био- или нанотехнологических), либо выбирают оборонительный тип кластерной политики, ориентированной на сохранение традиционных видов деятельности (например, текстильной, автомобильной или машиностроительной отрасли). Если вкратце, тот их цель – это развитие либо «Силиконового чуда» или «Возрождения промышленного пояса». Мы увидим, что такая целевая стратегия давно не пользуется успехом. В связи с этим, политики, ответственные за кластерную политику, должны позаботиться о том, чтобы не повторить уже совершенные ошибки.
«Подводные камни» государственной политики в отношении географической кластеризации
На практике понятие кластеров часто сводится к понятию отраслей, и именно так к ним относятся политики. Более того, мы видели, что кластерная политика имеет целевой характер, и, следовательно, охватывает проблемы, напоминающие о промышленной политике. Эта часть натыкается на подводные камни кластерной политики. Для начала мы сосредоточимся на общих трудностях, связанных с государственной целевой стратегией. Затем мы рассмотрим особые проблемы, возникающие с адресным финансированием высоко-технологических кластеров, с одной стороны, и низко-технологических кластеров, с другой стороны.
Целевой подход и информационная асимметрия
Учитывая тот факт, что власть не может оказывать поддержку каждому кластеру одинаковым образом, ей приходится выбирать, какой из кластеров заслуживает особого внимания, а какой не заслуживает. Обосновывая выбор конкретных кластеров, политики, как правило, используют научно-экономические аргументы. Однако эти аргументы можно критиковать; зачастую они совершенно не имеют под собой научной основы, игнорируют экономические предупреждения и исторические факты, свидетельствующие против целевого подхода. Принимая во внимание академическое обоснование кластерной политики Басс утверждает, что, как правило, «при адресных исследованиях отраслей используются слабые или неверные данные, глубоко несовершенные социологические методы, а также упрощенные математические модели при выборе цели. Сами по себе цели часто сомнительны». По мнению Баса, целевые стратегии, включая кластерные, не используются на практике не из-за их научного характера, а потому что они обращены к определенному политическому электорату. Можно привести впечатляющую аналитическую работу (например, исследования кластеров, проведенные Портером и его командой), чтобы подтвердить в основе своей политические предложения и – поскольку внешне они имеют научное подкрепление – быстро создать «стадное чувство» среди политических советников. Как только политики в каких-то регионах или местностях начинают развивать целевые стратегии, другие вынуждены следовать их примеру.
Экономист Йозеф Шумпетер настаивал на близости между политикой и стратегией. «Никто не добивался политической зрелости без понимания того, что политика – это стратегия. Экономисты склонны не учитывать этой истины». В пользу циничного мнения Шумпетера свидетельствуют сильные научно-экономические аргументы, которые учат нас тому, что политики, «выбирая кластеры», находятся не в лучшей ситуации, чем рыночные игроки. Как ясно дает понять теория общественного выбора, «несостоятельность власти» также обычна, как «несостоятельность рынка», по причине большой информационной асимметрии и стратегического поведения политиков и бюрократов. Среди прочих проблем правительственные чиновники часто имеют слабое понимание динамики предпринимательской жизни, они слишком оторваны от производственной реальности, чтобы определить зоны реальных возможностей. В конце концов, существует неустранимая и фундаментальная разница между общественной сферой (политикой) и частной сферой (коммерцией). Поскольку оба поприща имеют свои собственные нравственные основы и представляют собой разные «системы выживания», в целом, следует избегать, насколько это возможно, вмешательства одной системы в другую. Между предпринимателями и политиками может возникать большая информационная асимметрия, особенно в связи с проблемами кластеризации. Это связано с «молчаливым» характером географической кластеризации. Фактически, географическая агломерация тесно связана с возникновением и передачей неявного знания, основанного на «особых обстоятельства времени и места». В кластере ключевое знание – это не столько точное знание, формальное и легко передаваемое, а скорее нестандартное знание, воплощенное в человеческом капитале и приобретаемое с опытом. Это знание сложно точно определить; в сущности, его можно только купить и продать с помощью перемещения лиц. Это накопленный опыт, который компании, существующие внутри кластера, покупают, нанимая на работу умудренных этим опытом сотрудников. Это знание, которым обладают только индивидуумы, работающие в одной и той же отрасли или компании на протяжении определенного времени. Этот «молчаливый» характер кластеризации помогает объяснить особую «индустриальную атмосферу», которую Маршалл уже отметил на успешных примерах кластеризации своего времени, например, в «индустриальном районе» вокруг Шеффилда. В таких местах, отмечает Маршалл, можно уловить что-то «в воздухе», что-то, производящее следующий эффект: «Если один человек запускает новую идею, ее подхватывают остальные и сочетают ее со своими собственными пожеланиями; таким образом, эта идея становится источников новых идей».
В связи с этим Макдональд утверждает, что правительственные чиновники плохо подготовлены тому, чтобы иметь дело с потоками скрытого знания, которые составляют богатство процветающих кластеров. Они упускают знания и тех, кто ими обладает, а также опыт участников кластеров, к которым они обращаются. Нельзя заранее предсказать, какие политические меры понадобятся внутри кластера, поскольку деятельность этого кластера, требующая определенной поддержки, невозможно определить заранее; эти требования зависят от особых обстоятельств времени и места. Более того, в большинстве случаев политика даже не коснется знаний о реалиях нынешнего рынка, а также сведений о потенциальном будущем состоянии рынка. Как показал опыт возникновения микроэлектронного кластера в Силиконовой долине, зарождение, жизнь и гибель кластеров – это, по сути, часть произвольного порядка, которая зиждется на предпринимательских открытиях и появлении недвусмысленного и скрытого знания. Несомненно, кластеры играют важную роль в функционировании экономики. Однако чиновникам следует понять, что кластеры часто возникают спонтанно, а роль (местного) скрытого знания в их развитии фундаментальна. Предсказать, какие виды деятельности приведут к появлению кластеров в будущем, невозможно. В конце концов, кластеризация – это результат предпринимательской активности, которым управляет производство товаров и услуг с целью ухватить прибыль. Власть не может просто заменить рынок в создании этих кластеров.
Отбор победителей: модные высокотехнологические кластеры
Вдохновленные феноменом Силиконовой долины, власти практически всех стран, пытаясь повысить конкурентоспособность, стремятся сосредоточиться на высокотехнологических кластерах. В целом, высокотехнологичные виды деятельности, такие как информация и коммуникационные технологии (ICT), биотехнологии и нанотехнологии выглядят впечатляюще и современно, а потому, достойные стимулирования. Однако высокотехнологичная кластерная политика чревата, как минимум, тремя опасностями.
Во-первых, как мы подробно рассматривали выше, не существует основательных причин верить, что политики лучше, чем предприниматели, информированы об определении стоимости будущего экономического потенциала узкоспециализированных предприятий (включая кластеры). Из-за характерного неопределенного свойства новых технологий такой «прокол» властей, скорее всего, случится, если дело дойдет до высокотехнологической кластеризации. Как утверждает Шмуклер, почти все отдельные случаи инновационных видов деятельности, которые он изучал, стимулировались не политическими научными исследовательскими работами, а пониманием того, что дорогостоящая проблема должна быть решена или, что возможность заработать должна быть использована. Согласно Миллеру и Коту, это одна из главных причин, почему «инновационные центры» и прочие «оранжереи» в инновационных парках, открывшихся в США и Канаде в 1970-х и 1980-х гг. все без исключения потерпели неудачу. Высокотехнологическая политика Франции 1980-х гг. также продемонстрировала риски стратегии отбора победителей. Спустя пять лет субсидирования микроэлектронного сектора французам пришлось признать, что они сделали ставку на «не ту лошадь». Одной из причин, по которой французская высокотехнологическая политика провалилась, стало отсутствие коммерческой интуиции у общественных элит, которые руководствовались единственной целью – сделать Францию мировым лидером в области микроэлектроники. Более актуальный пример общественного невежества в области технологического развития – это мировая шумиха вокруг информационных технологий: конечно, значение этой технологии значимо, но оно, безусловно, не привело к появлению «новой экономики», на которую так рассчитывали политики.
Во-вторых, появившаяся возможность получить прибыль от высокотехнологических кластеров может оказаться ограниченной – и не только потому, что хай-тек обычно предлагает гораздо меньше рабочих мест, чем низкотехнологичный или нетехнологичный секторы. Более важным, чем аргумент от рабочих мест, является тот факт, что в мировой гонке за инновациями большинство регионов настраиваются на похожие виды деятельности. Обычно государственные власти желают развиваться наравне, а последствия будут заключаться в том, что почти все они поддерживают развитие информационного, био- и нанотехнологического кластеров. Сегодня по всей Европе пытаются создать «Силиконовое чудо» (смотрите предисловие со списком примеров). Однако, как предполагается в литературе по организации промышленности, реальные конкурентные преимущества вытекают из различий, а не из попыток копировать соперников. Подражая Силиконовой долине, регионы мира перестают отличаться друг от друга. Фактически, они лишь усиливают «преимущество первого хода» калифорнийского хай-тек эпицентра.
Из наднациональной (например, европейской или северо-американской) перспективы современный эффект стадности и стратегии высокотехнологического кластера способствует чрезмерным инвестициям (дублированию) в аналогичных технологиях. Это стадное поведение может привести к избыточным производственным мощностям, «мыльным пузырям» и, наконец, к краху, в результате которого выживут лишь самые достойные игроки. Аналогично, инвестируя в похожие технологии и копируя «передовой опыт», регионы подрывают свое потенциальное конкурентное преимущество, и не стоит удивляться тому, что, в конце концов, случится болезненное разорение.
В-третьих, поддерживая хай-тековые кластеры, власти часто игнорируют вопрос, существуют ли предпосылки для наличия подобных кластеров в этом регионе. Важное значение имеют различия стартовых условий, экономической структуры и изначальной специфики. Экономисты доказали, что инновация часто вытекает из случайных событий или из уникального социально-экономического устройства. Таким образом, то, что работает в одном регионе, не обязательно подходит для другой территории. Например, месторасположение хай-тек кластера вряд ли окажется успешным, если не будет достаточной «поглощающей способности» для новых технологий (Кук, 2002). Если место не обладает такой «системой-получателем», политика кластера может оказаться рискованной. Кастелльс и Холл предъявляют убедительные доказательства тому, что затраты только что появившихся кластеров очень высоки, и, что понадобится много времени, чтобы поставить их на ноги. Одним из примеров неудачной политики высокотехнологической кластеризации стал академгородок в России. Этот сибирский «научный город», основанный на модели Силиконовой долины, был создан из ничего в 1950-х гг. С тех пор он на протяжении десятилетий чах. В качестве других примеров, указывающих на необходимость «включенности» кластеров в производственную цепочку, приводят в Южную Италию и индустриальный район Рур в Германии. В этих случаях амбициозные политические инициативы 1960-1970 гг. были просто отвергнуты средой. И промышленные комплексы на Сардинии, и высокотехнологичные секторы Рура оказались «не включенными в среду» и завершили свое существование как «соборы в пустыне».
Источник: http://www.springerlink.com/content/l1608286562j6014/fulltext.pdf