Уже более года с момента введения нового порядка избрания глав регионов продолжаются споры о результатах данной реформы. 21 декабря произошло знаковое событие, если и не поставившее точку в спорах, то по крайней мере отрезавшее всякую техническую возможность для возврата к старым порядкам: Конституционный cуд РФ признал новый метод избрания-назначения губернаторов соответствующим Конституции. Именно в момент объявления этого решения в Москве прошел "круглый стол", организованный Центром политической коньюнктуры и Центром стратегической безопасности по теме "Назначение губернаторов: новые механизмы власти в российских регионах".
Несмотря на небывалый снегопад, обрушившийся на город в тот день, значительная часть экспертов смогла найти время для посещения этого мероприятия. На заседании присутствовал также и первый заместитель председателя комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике Валерий Томразович Кадахов - единственный из нескольких приглашенных чиновников, сумевших преодолеть непогоду во имя диалога с экспертным сообществом.
После короткого приветственного слова директоров Центра политической коньюнктуры России К.Симонова и Института стратегической безопасности И.Молодцова участники приступили к обсуждению. Дискуссия выявила два центральных вопроса: усилило или ослабило центральную власть "назначение" губернаторов и как отразилось (или отразится в будущем) "назначение" губернаторов на национальной безопасности?
Первым было предоставлено слово В.Кадахову. Тихим, но сильным голосом, заставившим всех внимательно прислушаться, он заявил о невозможности совмещения демократии и безопасности. Довольно презрительно отозвавшись о "сладком слове демократия", государственный муж подчеркнул приоритет безопасности. Вместе с тем, несмотря на то, что с точки зрения безопасности, "конституционного соответствия и правоприменительной практики" новая система себя оправдала, реформе, по мнению сенатора, недостает внутреннего единства. Для того чтобы его достигнуть, необходимо согласование региональной вертикали власти с правительством и полномочными представителями президента, а также создание новых инструментов контроля за губернаторами, вплоть до возможности, в случае особой необходимости, введения прямого президентского управления в регионе.
Далее выступали эксперты из исследовательских организаций. Хотя их можно было разделить на два лагеря - сторонников и противников реформы, они почти одинаково оценивали ее недостатки.
По мнению экспертов, основной недостаток - понижение эффективности управления при нынешней кадровой политике Центра. Практически все выступавшие отметили тенденцию к сохранению существующих губернаторов, подчас идущую вразрез с прямыми интересами и идеологическими предпочтениями Кремля (так начальник аналитического управления ЦПКР А.Шатилов привел пример губернатора Липецкой области Королева, придерживающегося, по словам Шатилова, левых взглядов, не приветствующихся в Москве). Некоторые эксперты (например, А.Храмчихин, заведующий аналитическим отделом Института политического и военного анализа) полагают, что "уходят лишь абсолютно нелояльные или нетрудоспособные". Впрочем, такая крайняя точка зрения была поддержана не всеми, и большинство выступавших все же отметили (как Е.Минченко, гендиректор аналитического агентства "Нью-имидж" и Международного института политической экспертизы, и О.Матвейчев, директор московского представительства Bakster Group), что те, кто не обеспечивает стабильность в регионе, а также явные фрондеры отстраняются от своих постов.
Экспертные оценки фигур, пришедших на смену прежним губернаторам в результате новой процедуры, разошлись в гораздо большей степени. Если некоторые из них (М.Виноградов, руководитель департамента политического консультирования ЦКТ "Пропаганда", и Е.Курбангалеева, гендиректор "PRофи-групп") полагали, что существуют "политические" губернаторы (к которым Е.Курбангалеева относила выходцев из группы Лужкова), то остальные не углублялись в характеристики новых назначенцев, отметив, что их кандидатуры либо являются результатом компромисса Кремля с местными элитами, либо, напротив, были подобраны из соображений минимальной связи с местными элитами - чтобы назначенцы максимально зависели от Центра. А.Шатилов и вовсе отметил, что новые губернаторы часто являются "выходцами из полувоенных сфер", приведя в пример выходца из сферы ВПК Дудку и "железнодорожника" Тишанина. По его мнению, такие кадры в гораздо большей степени дисциплинированны и исполнительны, а потому в большей степени подконтрольны Кремлю.
Безоговорочно поддержал новый порядок избрания губернаторов лишь ректор Московского института управления В.Нечаев. Не углубляясь в рассуждения об эффективности государственного управления, он отметил позитивные результаты реформы. Россия, по мнению Нечаева, не прошла "характерных для западных демократических стран процессов государственного строительства", а выборность губернаторов препятствовала созданию единой российской нации. Перестали существовать "феодальные анклавы, с которыми федеральная власть не знала, что делать", а партийность парламентов сделала политическую ситуацию в регионе "более понятной для избирателя".
Впрочем, часть экспертов поддержала новый порядок избрания губернаторов, признавая его недостатки. По словам О.Матвейчева, "плюс (новой системы) настолько большой, что никакие минусы его отменить не способны", аргументируя такую позицию неизбежным обострением политической ситуации на Северном Кавказе в случае сохранения прямых выборов. Уже в конце заседания, когда пришла очередь минутных реплик-замечаний, он заметил, что, будь прямые выборы сохранены, "откровенная ваххабитская пропаганда свободно велась бы в рамках предвыборной кампании", а политические споры решались бы с помощью гранатометов.
Вторым центральным вопросом обсуждения на "круглом столе" стало влияние реформы на национальную безопасность. Мнения экспертов по данному вопросу разделились уже в значительной степени, вплоть до противоположных.
Те из участников, кто наиболее активно критиковал эффективность кадровой политики Центра (например, А.Храмчихин), но не высказывались за возвращение к выборности губернаторов, предположили, что новая система привела к появлению новых рисков для государственной безопасности и к общему снижению контроля за ситуацией в регионах. М.Виноградов обратил внимание на "искажение прозрачности" при текущей кадровой политике, А.Храмчихин выражал опасения по поводу влияния китайского лобби на назначения губернаторов в Дальневосточном регионе, а А.Шатилов был неудовлетворен тактикой "покупки лояльности" в Северокавказском регионе. Северокавказскую тему продолжил и Е.Минченко, указавший на возможность "неконтролируемой вспышки" в этом регионе при сохранении прежней кадровой политики.
Другая часть экспертов, напротив, сочла, что новый порядок избрания губернаторов укрепил стабильность в стране и прекратил существование "феодальных анклавов". Уже упоминалась позиция Матвейчева и Нечаева, которые именно это обстоятельство сочли главным аргументом в пользу реформы, перевешивающим все ее возможные недостатки.
Сторонник системы прямых выборов, А.Юдельсон (зам. декана факультета истории, политологии и права РГГУ) в противоположность сторонникам новой системы посчитал именно прямые выборы губернаторов механизмом стабилизации в регионах. По его мнению, с отменой прямых выборов губернаторов последние лишились прямой поддержки населения, что способствовало росту социальной напряженности. Отныне "назначенным" губернаторам приходится даже без выборов обеспечивать себе теми или иными путями общественную поддержку. По мнению эксперта, для обеспечения стабильности в "особых регионах" (например, на Северном Кавказе) было бы достаточно введения специальных механизмов ограничения полномочий губернатора в случае кризиса без всеобщей отмены выборности губернаторов.
Наибольшую тревогу экспертов (А.Храмчихин, А.Шатилов, Е.Минченко и др.) с точки зрения безопасности вызвала ситуация на Северном Кавказе. По их мнению, особую озабоченность вызывает вынужденная ликвидация системы Госсовета в Дагестане, уже упоминавшаяся тактика "покупки лояльности" в Чечне, а также поиск компромиссных фигур в двусоставных республиках. Все это, по мнению участников, может быть источником новых обострений в регионе.
Отдельно участники "круглого стола" коснулись закона о праве победившей на выборах в региональное Законодательное собрание партии предлагать кандидатуру на пост губернатора. Практически все эксперты, в том числе сторонник прямых выборов Юдельсон, признали, что это новое компромиссное решение, которое позволит достигнуть согласия между федеральным центром, региональными элитами и обществом. Впрочем, и здесь не обошлось без скептических комментариев. Е.Минченко посчитал, что к этому закону "никто не относится всерьез" и никакого влияния на кадровую политику он не окажет.
В минутных репликах, последовавших после основного обсуждения, скептическое отношение к партийности губернатора высказал и приглашенный сенатор - по его мнению, глава региона должен быть "над партиями", а бездумно копировать европейский опыт не следует.
Короткие реплики-замечания, на которые было отведено последние несколько минут, отчасти подтвердили прежние позиции участников, отчасти дополнили обсуждение любопытными фактами. Так, Е.Минченко отметил низкую роль партии "Единой России" как таковой в определении кандидатуры губернатора и привел примеры, когда назначение губернатора производилось вопреки воле региональной организации "ЕР". Е.Курбангалеева сочла невозможным использование компромиссных фигур - "русских" - в качестве губернаторов на Северном Кавказе. "К озаков на всех не хватит", - заявила она. В.Герасимов, зав. отделом научного сотрудничества и международных связей ИНИОН РАН, призвал присутствующих ощутить себя представителями гражданского общества и призвал экспертов мобилизовать гражданское общество для того, чтобы добиться увеличения эффективности управления, но предложение так и повисло в воздухе. А.Храмчихин объявил эти рассуждения бессмысленными и идеалистическими. "Мы обсуждаем так, как есть, а не так, как должно быть", - заявил он, а обсуждаемый вопрос "относится к администрации и к гражданскому обществу не имеет никакого отношения".
В завершение эксперты пофантазировали на тему кадровой политики следующего президента страны и сошлись на том, что предстоит "новая волна" кадровой чехарды в регионах, но произойдет она лишь после некоторого "временного лага", когда "преемник" освоится на руководящем посту.
***
Заседание произвело двойственное впечатление. Хотя участники "круглого стола" представляли самые разнообразные исследовательские учреждения, различающиеся и в своем отношении к политике Кремля, и в своем происхождении, и в акцентах своей деятельности, они высказывали почти одинаковые суждения о недостатках кадровой политики Москвы и новой реформы в целом. Весьма часто выступления экспертов вообще не касались достоинств новой политики, несомненно существующих; вместо системной, целостной оценки нового порядка избрания губернаторов во многих комментариях акцентировалось внимание на критике конкретных кадровых решений или на ситуации в отдельных регионах. Несмотря на очевидную информативность и общеобразовательную пользу, "круглый стол" невольно передал настроение неопределенности будущего, отсутствия у участников не только четких представлений о перспективах развития взаимоотношения центра и регионов, не только инструкций по ликвидации недостатков новой системы выборов губернаторов, но даже приблизительного представления о направлении дальнейшего движения.
На многие вопросы в настоящее время нет ответа - зачастую есть лишь признание права этих вопросов на существование. Тем не менее, даже правильно определив круг проблем, мало кто из экспертов сейчас способен верно предсказать развитие событий. Лишь время способно рассудить спорящих и расставить все по своим местам.