Недавние террористические атаки на Россию породили многочисленные разговоры об эффективности власти и ее правоохранительных структур. Особенно - власти региональной. В связи с этим уместно было бы вспомнить кое-что из истории организации власти на местах в России, а также ее регионального деления. Насколько удачна существующая территориальная структура Российской Федерации? Как она складывалась? Какие проблемы прошлого принесла она в нынешний век и какие возможны альтернативы ей?

Это далеко не чисто теоретические вопросы. Ведь и унаследованная от 1920-х гг. национально-государственная структура СССР стала "миной замедленного действия", взрыв которой привел к распаду союзного государства. Современное федеративное деление России формировалось в основном в те же времена и по тем же критериям, что и территориальная конструкция СССР.

Рациональное строительство местной власти в России началось, как известно, при Петре Первом. Вместо складывавшегося веками стихийного деления государства на уезды, станы и волости, великий царь-реформатор решил унифицировать систему местного управления. В результате на карте появились восемь губерний, сильно различавшихся по размерам и численности населения. Так, например, Ингерманландская губерния, включавшая в себя побережье Финского залива вместе с новой столицей, была по размерам в сотни раз меньше Архангельской губернии, а по населенности - во столько же раз меньше губернии Московской. Сразу проявившиеся недостатки такого деления Петр I впоследствии пытался устранить, создавая внутри губерний новые подразделения - провинции, дистрикты и т.п. До конца XVIII века организация территориальной системы местного управления двигалась методом проб и ошибок, пока, наконец, при Екатерине II ей не был придан некий устойчивый вид.

Екатерина II, в духе господствовавших тогда концепций географического детерминизма, считала, что целостность обширного государства, такого, как Россия, может быть обеспечена только сильной центральной властью. Однако для своего эффективного действия власть должна быть максимально приближена к управляемым, следовательно - необходима определенная степень децентрализации власти. Существовавшая тогда система показала всю свою недееспособность во время пугачевского бунта, после чего Екатерина II приступила к реформе местного управления - одной из самых удачных в истории России, если судить по долговечности ее результатов.

В основу деления государства на наместничества (при Павле I они получили старое название губерний) был положен принцип одинаковой численности населения: одно наместничество должно было насчитывать от 300 до 400 тыс. податных душ. Установившаяся в конце XVIII века структура губернского деления России продержалась, за немногими исключениями, до 1917 года, а местами и дольше.

Проблема оптимального регионального деления России занимала не только правительство. Так, декабрист Н.М. Муравьев посвятил очень много рассуждений обоснованию федеративного устройства России и того, как именно должны проходить границы российских соединенных штатов ("держав"). Столь пристальное внимание к данной проблеме как в практике власти, так и на уровне политического прожектерства, было вызвано тем, что Россия (Московская Русь) с самого начала создавалась как унифицированная, централизованная страна. Региональная специфика проявлялась в ней очень слабо, за отдельными исключениями. Между областями почти никогда нельзя было провести четких границ по признаку диалектных и бытовых особенностей, подобных тому, как это было во Франции до конца XVIII века, а в Германии сохранилось до сих пор. За отсутствием естественного областного деления приходилось придумывать искусственное.

До начала ХХ века Россия не нуждалась в ином территориальном делении, чем то, которое установила в ней Екатерина II. И даже начавшийся процесс "национального самоопределения" не очень сильно посягал на установившуюся региональную структуру, ибо границы губерний и областей во вновь присоединенных к Империи нерусских землях часто проводились с учетом этнографических особенностей.

После 1917 года вычленение национальных советских республик и областей далеко не повсеместно нарушило старую территориальную структуру. Она была ликвидирована только в конце 1920-х - начале 1930-х годов, когда проведение масштабных социально-экономических преобразований потребовало перестройки регионального управления. Созданные тогда в РСФСР образования на надобластном уровне напоминают нынешние федеральные округа.

В центре Европейской России были образованы Центрально-промышленная и Центрально-черноземная области. В Поволжье - Нижегородский, Средневолжский и Нижневолжский края. Далее на восток располагались Уральская область, Западносибирский, Восточносибирский и Дальневосточный края. Национальные республики и казачьи области Северного Кавказа объединялись, понятное дело, в Северокавказский край. Еще в европейской части были сформированы Западная, Северо-западная и Северная области. Вне краевой и областной системы оставались несколько республик: Татарская, Башкирская, Якутская, а также Казахская и Киргизская, бывшие до 1936 года частью РСФСР.

По миновании надобности, то есть после проведения индустриализации и сплошной коллективизации, слишком большие края и области были разукрупнены. Однако перед войной оставались еще такие области, как, например, Ленинградская, включавшая в себя также территории нынешних Новгородской и Псковской областей. После войны тенденция дальнейшего дробления крупных образований привела к временному появлению на карте таких областей, как Великолуцкая, Каменская, Арзамасская и Балашовская.

В конце 1950-х годов, в связи с переходом на территориально-отраслевую систему управления экономикой и созданием совнархозов, возникла необходимость в научно обоснованном экономическом районировании. После прекращения хрущевского управленческого эксперимента, однако, выделение на карте СССР крупных экономических районов (ЭР) стало еще более насущной потребностью. Но районирование уже тогда, в 1960-70-е гг. проводилось при строгом соблюдении принципов республиканского суверенитета и неделимости, иногда в ущерб экономическим факторам. Так, Донбасс оставался разделенным между Северокавказским ЭР России и Донецко-Приднепровским ЭР Украины; Молдавия, вместо естественной интеграции с Украиной, выделялась в отдельный ЭР; и т.п.

Проведем таблицу соответствия между ЭР РСФСР и современными федеральными округами (ФО):

Как видим, деление на ФО соответствует структуре ЭР Российской Федерации менее, чем наполовину. Особенно непонятно искусственное расчленение Уральской промышленной страны. Впрочем, экономическое районирование тоже не было лишено недостатков, и территории многих ЭР отнюдь не выглядели компактно.

Неясность мотивов, которыми руководствовались при составлении нынешних ФО, будет нагляднее, если сравнить численность населения ФО:

Центральный: 38 млн.

Приволжский: 31 млн.

Южный: 23 млн.

Сибирский: 20 млн.

Северо-западный: 14 млн.

Уральский: 12 ½ млн.

Дальневосточный: 6 ½ млн.

Наиболее многочисленный ФО превосходит по этому показателю наименее населенный в 6 раз. При этом последний отнюдь не является самым большим по размерам, что еще могло бы оправдать его выделение. Макрорегиональные образования типа ФО должны, по логике вещей, быть более унифицированными между собой, чем регионы первого порядка (области, края и республики). Между тем, за вычетом Москвы и Московской области с одной стороны, а также малонаселенных автономных округов, республик-новоделов (Алтай) и покинутых людьми областей (Магаданская) - с другой, наиболее населенный регион (Краснодарский край, 5,1 млн.) превосходит самый маленький (Тува и Калмыкия, по 300 тыс.) в 17 раз, что вполне сопоставимо с разницей между ФО.

Несколько более сбалансированной могла бы выглядеть следующая предполагаемая структура ФО.

1. Центральный. Нынешний Центральный ФО, за вычетом Центрально-черноземного ЭР. Население - 30 ½ млн.

2. Юго- западный. Центрально-черноземный ЭР, юг Поволжского ЭР и Ростовская область. 18 ½ млн.

3. Северокавказский. Северокавказский ЭР, за вычетом Ростовской области. 15 млн.

4. Северо- западный. Нынешний Северо-западный ФО без изменений. 14 млн.

5. Волжский. Нынешний Приволжский ФО, кроме регионов Урала и юга округа. 19 ½ млн.

6. Уральский. Уральский ЭР, без Удмуртии, тяготеющей к Поволжью. 18 млн.

7. Западносибирский. Западносибирский ЭР. 15 млн.

8. Дальневосточно- Сибирский. Восточносибирский и Дальневосточный ЭР. 15 млн.

Выделяется только Центральный округ, но и он превосходит по населению самый малочисленный из округов только вдвое. Среди остальных семи разница не превышает 40 %. При этом прослеживаются две примерно равные группы (3 и 4), внутри каждой из которых разницы практически нет.

Образование крупных территориальных структур, вроде современных ФО, проектировалось еще до революции. Так, в планах кадетской партии было подразделить Россию на ряд областей с правом законодательства по местным вопросам. Критерием деления выступало сочетание этнографических, физико-географических и экономико-географических факторов.

Высказываются предложения, что одним из направлений дальнейшего развития системы регионального управления должно стать придание ФО статуса полновесных субъектов Российской Федерации с собственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Думается, что такой шаг может принести пользу только в том случае, если объем полномочий нынешних субъектов РФ перейдет на уровень ФО. Однако нельзя полностью исключать вероятность того, что придание ФО выделенных полномочий может создать угрозу конфедерализации и распада государства.

Выход здесь может лежать в своеобразном сочетании регионального и центрального управления. Децентрализация власти еще не есть федерация. Свое дальнейшее развитие структура управления посредством ФО может получить в создании в составе Совета Федерации или при нем групп представителей от ФО. Эти группы или комиссии, не выходя из рамок федерального законодательного органа, могли бы вырабатывать и принимать законы для своего ФО с учетом его особенностей. В связи с этим можно вспомнить, что и в разных местностях Российской Империи зачастую действовали различные законы, изданные, однако, единой центральной властью.

Институт президентских полпредов в ФО мог бы приобрести бóльшую эффективность благодаря приданию полпредам реальных властных полномочий как глав исполнительной власти ФО, выше любых губернаторов и президентов республик в составе РФ. На таком "наместнике" или "генерал-губернаторе" лежала бы ответственность за исполнение как указов Президента, так и федеральных законов, в том числе и изданных описанным выше образом. Конечно, это ответственность только перед главой государства, и ни перед кем иным.

Хотя обрисованная система не противоречит действующей Конституции, предвижу обоснованные упреки в том, что она ликвидирует федерацию и создает децентрализованное унитарное государство по образцу Испании, или, лучше, Соединенного Королевства. На это можно возразить, вернувшись к тому, что было уже сказано в начале статьи. Наша федерация в нынешнем виде есть дурное ленинское наследие, с которым мы до сих пор носимся не потому, что ценим и признаем, а потому, что еще не решили, как пристойнее от него избавиться.