Об антимонопольной политике в сфере образования рассуждали на очередном заседании Российского общественного совета по развитию образования. Собравшиеся говорили об отсутствии нормальной конкуренции между образовательными учреждениями, о неравноправии государственных и негосударственных школ и вузов, о том, что процедура аккредитации вузов должна быть упрощена и изменена. И еще о том, каким образом можно решить проблему некачественного юридического образования.

Черная кошка в темной комнате

По мнению руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игоря Артемьева, выступившего на заседании РОСРО, система образовательных услуг в России перегружена государственным регулированием. И этот госконтроль – весьма несовершенен. При этом «беда заключается в том, что в принципе о какой-либо конкуренции серьезно и масштабно вряд ли кто-либо рассуждает». Там, где отсутствует элементарная прозрачность общественных институтов, говорить о справедливой конкуренции невозможно. «Нельзя играть по правилам ловли черной кошки в темной комнате», - сказал Игорь Артемьев. Но именно в таком положении в России находится большинство абитуриентов и студентов. Обращаясь в вузы, они не могут понять, какого качества образовательные услуги могут получить. Для того чтобы устранить эти недостатки, нужна прозрачность и ответственность образовательных учреждений за введение в заблуждение людей (если такое произойдет). Уже подготовлены законодательные нормы, обязывающие все высшие и профессиональные образовательные учреждения размещать на собственных сайтах максимально подробную информацию о тех документах, на основании которых они работают, включая лицензии, наличие аккредитации, сведения о факультетах, преподавателях, общежитиях, столовых, поликлиниках, научно-исследовательской базе.

Еще одна проблема – неравноправие государственных и негосударственных образовательных учреждений. «Мне кажется, что это не вполне конституционные нормы, ибо такое ограничение приводит к тому, что негосударственные образовательные учреждения изначально оказываются в дискриминационном положении, их развитие затруднено, а значит, и конкурентные отношения в этой сфере тоже затрудняются», — подчеркнул Игорь Артемьев. Например, в конкурсе по направлению нацпроекта «Инновационные школы» могут участвовать только госструктуры. И только эти же структуры могут участвовать в конкурсе по направлению «Поддержка учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования». То же самое можно сказать об «Образовании военнослужащих-контрактников».

Игорь Артемьев предложил задуматься о гражданско-правовых отношениях между юридическими лицами, в данном случае государственными и частными образовательными структурами, и гражданами — студентами, абитуриентами, то есть теми, кто и потребляет образовательные услуги. Почему бы не попытаться защитить права сторон гражданско-правовым договором? При наличии такой системы было бы легче вести разговор о других формах, таких, как страхование ответственности учреждений в страховых компаниях.

Руководитель ФАС подверг критике и процедуры лицензирования и аккредитации образовательных учреждений. По его мнению, «аккредитация должна следовать в разумный срок (может быть, через два года) после лицензирования - с неминуемым отзывом лицензии в случае, если качество полученного образования не соответствует стандартам». Но как измерить качество образования? Тут, по мнению руководителя ФАС, необходимо проведение процедур подтверждения качества образования в рамках контрольных мероприятий, включая и «достаточно внезапные проверки». И представители ФАС «ходят на такие проверки». Важно, чтобы для такого контроля существовал строго определенный набор процессуальных норм, а при нарушении даже одной из них «суд признавал результаты такой проверки недействительными». А сама система контроля измерения образования должна быть абсолютно понятной для всех проверяемых. Игорь Артемьев предложил создавать Экспертные советы, как своего рода контрольные комиссии.

Докладчик коснулся и такой проблемы, как «паразитический» аутсорсинг, то есть процесс, в результате которого органы власти, осуществляющие контроль, надзор и разрешительную деятельность, передают часть своих функций на исполнение по гражданско-правовым договорам различным структурам - ООО, АО, и те фактически выступают посредниками между чиновниками и предпринимателями. Но в такой ситуации на участников этого процесса не распространяются никакие ограничения: «можно осуществлять платные услуги, самим себе назначать зарплату и т.д.». Когда многие государственные полномочия переданы коммерческим структурам, это ведет к «повальной оплате любых справок, услуг», а это является нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона № 135 «О защите конкуренции», который, по словам Игоря Артемьева, «категорически запрещает передачу государственных функций хозяйствующим субъектам». ФАС, если говорить в целом, выступает, особенно в нынешних условиях борьбы с коррупцией, за ликвидацию таких посредников, чья деятельность наносит ущерб интересам развития конкуренции в сфере образования и вызывает недоверие к этой сфере у потребителей образовательных услуг.

Как проводить аккредитацию вуза

Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) Любовь Глебова согласилась с предложениями Игоря Артемьева, связанными с изменениями в процедуре лицензирования и аккредитации. Она добавила, что многое в этом направлении уже делается: при реализации Федерального закона № 56 приняты два положения «Об аккредитации» и «О лицензировании». Так, в положении «О лицензировании» уже установлены упрощенные процедуры по новым образовательным программам, сокращены сроки лицензирования и уточнены все основания, «которые Рособрнадзор может использовать для приостановления или аннулирования лицензии».

И еще: с 1 апреля текущего года в Рособрнадзоре утверждена новая структура, при которой «те, кто сегодня выдает лицензии, или принимает решение об аккредитации, не участвуют в контрольных процедурах, связанных с тем, насколько качественно это происходит». На местах в связи с передачей федеральных полномочий по контролю и надзору в сфере образования и науки сформированы региональные службы или структурные подразделения, осуществляющие такую деятельность.

Согласилась Любовь Глебова и с идеей об «избыточности лицензионной экспертизы». Но и передача Экспертным советам, как предлагается, всех решений по аккредитационным процедурам «может стать другой крайностью — при том, что сама по себе экспертиза законодательно не прописана».

Что же касается страхования образовательной ответственности, то считать это «панацеей было бы достаточно смелым утверждением». Но апробировать это предложение можно. И в рамках Федеральной программы развития образования, предусмотрено проведение такого эксперимента.

Глава Рособрнадзора сказала и о другой важной проблеме, связанной с институциональной и программной аккредитацией. Впрочем, коснулась она ее не в том смысле, в котором эта тема интересует самих студентов. А именно: часто студенты, поступающие в аккредитованный вуз, не знают, что какие-то из программ их факультета еще не прошли аккредитацию (это происходит только после первого выпуска). Таким образом, по положению, они не имеют права получать государственный диплом. Но, как оказалось, им все же его дают. Это-то и волнует главу Рособрнадзора: «Мы все находимся, скажем так, в ножницах, когда, например, студенты по неаккредитованным программам выпускаются из аккредитованного учреждения, получают диплом государственного образца, а поэтому смысл в аккредитации образовательной программы наряду с институциональной аккредитацией теряется», — сказала Глебова.

Правда, выхода из этой ситуации она не предложила. Может быть, Любовь Глебова имела в виду, что аккредитация программ не нужна вовсе? Или что дипломы государственного образца достанутся не всем выпускникам аккредитованных вузов?

Что должно быть указано на сайтах вузов

ЯрославКузьминов изложил проект программы РОСРО, связанной с антимонопольной политикой в сфере образования. В частности, перечислил ряд показателей деятельности вузов, требующих, по мнению членов РОСРО, обязательной публикации в Интернете (обнародование этих данных могло бы изменить ситуацию к лучшему). Это - государственная лицензия и аккредитация; описание учебно-лабораторной деятельности учебного заведения с указанием адресов и площадей; адреса общежитий и число мест в них; состав преподавателей с указанием их квалификации и читаемых ими курсов; перечень образовательных программ с рабочими учебными планами; количество бюджетных и контрактных мест на каждой программе с указанием числа вакантных бюджетных мест на каждом курсе; отчет об исполнении финансового плана и финансовый план на текущий год с разбивкой по основным статьям расходов и доходов; средний заработок преподавателей и научных сотрудников за прошлый год; наличие стипендий и грантов для лучших студентов; проходной балл на бюджетные места (по ЕГЭ) по каждой образовательной программе за прошлый год, а также число победителей федеральных и межвузовских олимпиад, зачисленных на первый курс по каждой образовательной программе.

Вторая существенная проблема, по мнению РОСРО, – это слабая защищенность потребителей образовательных услуг. «Мне кажется, что заслуживает серьезной проработки, - сказал Ярослав Кузьминов. - Высказанная Игорем Юрьевичем идея перехода к договору между вузом, как представителем государства, давшего деньги на обучение этого студента, и каждым студентом. Который, кстати, также должен понимать, за что он сам несет ответственность».

В то же время Ярослав Кузьминов высказал мнение о преждевременности, особенно в условиях уже имеющего место недофинансирования образования, введения механизмов страхования ответственности образовательной организации.

Что касается позиции РОСРО в вопросах лицензирования и государственной аккредитации, то здесь нужно выделить пять-шесть корневых предметов, например, в экономической науке — микро и макроэкономики, статистики, эконометрики, то есть, того, что обязан знать каждый, кто избрал себе экономическую программу. И проверять необходимо именно этот минимум. Именно этот минимум РОСРО предлагает делать в виде банка данных, задач-тестов. И по ним должна быть проведена экспертиза специалистам из 5-6 ведущих вузов.

Негосударственные школы – не только для богатых

Собравшиеся на заседании РОСРО в основном говорили о проблемах высшего образования. Исключение составил Евгений Бунимович – председатель Комиссии по образованию Мосгордумы. Он остановил свое внимание на школах и детских садах. Потому что в среднем и дошкольном образовании проблемы регулирования конкуренции тоже существуют. Есть очень острая конкуренция, особенно это заметно весной, когда идет прием в школы.

Вопрос закрытости – тоже весьма серьезный для школ. У нас, благодаря нацпроекту, абсолютно все школы имеют компьютеры, но зачем они их имеют, - до сих пор не решено. Если предположить, что для использования в образовательном процессе, то до сих пор реальных программ для компьютерного обучения не существует. «Но может быть, школы нужно обязать сделать свои сайты, и это будет разумным решением. Не так сложно, чтобы школа таким образом давала для родителей информацию, включающую в том числе и победителей олимпиад», - сказал Евгений Бунимович.

Или еще: проблема государственного-негосударственного существует не только для высшего, но и для среднего образования. Москва принимает законы, связанные с начальным и средним образованием. И в каждом законопроекта прослеживаются позиции неравноправия негосударственных школ.

«Когда в Москве вводилось нормативное финансирование, большой кровью мне далась поправка, по которой негосударственные школы тоже получают норматив, - сказал глава Комиссии по образованию Мосгордумы.- Если мы финансируем ученика, а не учреждение, то негосударственные аккредитованные школы должны получать нормативное финансирование. Но это правило существует всего в нескольких регионах.

Еще более странная ситуация с детскими садами. Мы говорим, что у нас не хватает мест в детских садах, но в то же время негосударственные детские сады нормативов финансирования не получают. Видна несправедливость этого подхода.

Когда я пробил нормативное финансирование в негосударственных детских образовательных учреждениях Москвы, то неожиданно получил благодарность от Патриарха Алексия. Дело в том, что негосударственные школы – совсем необязательно школы для детей богатых родителей. Это и конфессиональные школы, и многие другие. По отношению к ним проявляется очевидная несправедливость.

Вообще сама идеология финансирования не ученика, а учреждения приводит к еще большим странностям. Особенно для среднего образования. У нас кроме школ, которые относятся к местным органам образования, есть, например, Школа имени Гнесиных. С одной стороны – учебное заведение с мировой известностью, а с другой стороны – каждый раз выясняется, что всем дали, например, компьютеры, а им – не дали. Они государственные, но принадлежат к Департаменту культуры. То же самое относится к спортивным школам. И не только. Если не изменится эта идеология, то каждый будет защищать свои права, а не права обучающихся».

А закончил свое выступление Евгений Бунимович разговором о качестве высшего юридического образования (о нем сегодня много говорят). А точнее, о том, как решить проблему его качества: «Раз уж мы так много говорим про юристов, я бы предложил ввести для них вступительный экзамен по математике (одобрительный смех в зале). Для всех, в обязательном порядке. Мой нынешний законотворческий опыт убедил меня в том, что юридическая проблема не только в коррупции, но и в том, что они не понимают разницы между прямой и обратной теоремой. И многими другими вещами. Введя вступительный экзамен по математике, мы решим проблему юристов и с точки зрения количества, и с точки зрения качества».