После того как на тему распределения полномочий (формальных и реальных) между президентом Дмитрием Медведевым и премьер-министром Владимиром Путиным было написано чуть ли не полное собрание сочинений кого-нибудь из классиков марксизма-ленинизма, возникает вопрос, который, в общем-то, лежит на поверхности: а каков, собственно, институциональный дизайн этих отношений? Мы почему-то очень увлеклись обдумыванием того, что сказал (реально или в нашем воображении) Владимир Владимирович Дмитрию Анатольевичу, вместо того чтобы задаться простыми вопросами: кто будет гарантом Конституции? кто будет назначать премьер-министра? кто будет Верховным главнокомандующим и владельцем ядерного чемоданчика? кто будет назначать министров-силовиков? И наконец (опуская массу других важных вопросов), кто будет стоять на самой вершине вертикали власти, где предусмотрено место только для одного? Ответ на все эти и многие другие вопросы один: президент Российской Федерации, вне зависимости от того, какая у него фамилия.
И если исключить чисто гипотетические размышления о якобы предполагающемся решающем влиянии будущего премьер-министра России на политику нашей страны, то нужно прежде всего обратить внимание на то, что по своему властному устройству Российская Федерация не президентская, а смешанная республика, в которой премьер-министр наделен достаточно большими властными полномочиями. Однако при этом нужно учитывать, что исторически (а не формально-юридически) смешанные республики создавались именно как смешанные для увеличения власти и полномочий главы государства, а не главы правительства. Поскольку при сохранении прямого контроля над деятельностью правительственного руководства президент в смешанной республике получает полномочия, которых он лишен в республике президентской: право роспуска парламента, право законодательной инициативы и так далее.
Чтобы сейчас ни говорилось о перераспределении реальных полномочий "под Путина", не нужно забывать, что институционально вся система власти заточена "под президента". И кардинально трансформировать данную систему на основе каких-либо межличностных и межгрупповых договоренностей вряд ли удастся уже в силу логики самоусиления институтов, хорошо изученной современной политической наукой (1).
Хотя необходимо отметить, что институциональная трансформация системы власти в смешанных республиках (при сохранении в неизменном виде самого конституционного текста) имела место в истории. В связи с этим примеры Веймарской Германии и Пятой республики во Франции (2) можно считать своеобразными идеальными типами, обозначившими два диаметрально противоположных сценария трансформации. Противоположных как по характеру перераспределения власти, так и по последствиям для общего развития политической системы.
Когда конституция губит демократию
Если говорить о Веймарской Германии, то она, как это ни странно, пала жертвой "конституционного фатализма". Взрывоопасный дуализм был заложен в саму основу конституции 1919 года, и скрупулезное немецкое следование духу и букве данного внутренне противоречивого документа привело к фатальным последствиям как для Германии, так и для всей Европы.
Такой характер Веймарской конституции, конечно же, не был результатом низкой квалификации ее составителей (одним из которых - на минуточку! - был Макс Вебер). Понятно, что консенсус, достигнутый на основе выбора между альтернативами социалистической революции по большевистскому сценарию и союзом социал-демократии с либерализмом, рейхсвером и бюрократией, прочным быть не мог.
Однако именно на основе данного союза была разработана конституция, ставшая своеобразным промежуточным решением. Она вобрала в себя, с одной стороны, умеренно-социалистические и либеральные идеи (была фактически принята парламентская форма правления, опиравшаяся на партийно-пропорциональную систему представительства), а с другой - сделала уступку авторитарным союзникам, учредив квазимонархический пост президента. Его избирали всенародным голосованием, и он обладал огромными полномочиями в случае чрезвычайных обстоятельств, причем имел право самостоятельно решать, что следует считать такими обстоятельствами.
Таким образом, в конституцию был заложен взрывоопасный дуализм: в стабильной обстановке Германия должна была функционировать как парламентская республика с ответственным перед рейхстагом правительством, в кризисной же ситуации она превращалась в квазимонархическую систему. Известный немецкий журналист Карл фон Осецкий заметил по этому поводу, что статья 48 конституции (наделявшая президента чрезвычайными полномочиями) стала "пузырьком с ядом во внутреннем кармане конституции" (3). Иными словами, конституция одобряла нарушение конституционных прав и гарантий конституционным путем.
Однако подобные несообразности не были плодом легкомысленного "остроумия" составителей конституции 1919 года. Основные части новой правящей элиты Германии были настроены принципиально против любого другого подхода, поскольку он неизбежно нарушал неустойчивое соглашение, достигнутое между различными (часто противоположными) группировками. Но включение в институциональную систему противоречащих друг другу элементов привело к тому, что новое государство не удовлетворяло ни одну из частей правящей элиты. Возникшая республика была "нежеланным ребенком" для всех влиятельных политических сил, и каждая из них рассчитывала со временем взять реванш за вынужденные уступки. Поэтому будущее республики постоянно находилось под двойной угрозой, исходившей от внутрисистемных сил (не считая "непримиримых"): с одной стороны, существовала опасность, что в межпартийной борьбе какая-то одна сила захватит власть, а с другой - что бюрократия выведет из строя парламентский механизм.
В условиях экономического кризиса 1929 года стало в принципе невозможно сформировать коалиционное правительство, которое пользовалось бы доверием рейхстага и которое основывалось бы на скрупулезном учете партийных интересов. И антидемократические круги правящей элиты стали рассматривать возврат к авторитарным методам как удобный повод для реванша.
Однако высшей государственной бюрократии, делавшей ставку на президента Гинденбурга, не удалось бы так легко осуществить антипарламентский поворот, если бы партии "большой коалиции" хоть сколько-нибудь сопротивлялись этому. Руководители крупнейших внутрисистемных партий (социал-демократы, католический "Центр" и либералы) сознавали, что существующая институциональная система ведет в тупик, и были согласны на ее изменение, но они не захотели бороться за право сделать это вместе с правительственными чиновниками, а потому отказались брать на себя ответственность в деле, успех которого не был гарантирован. Партийная элита, как зачарованная, наблюдала за последовательным действием конституционного механизма, который сначала отстранил ее от принятия ключевых политических решений, а потом привел к власти Гитлера. Перефразируя известную футбольную истину, если институциональные правила не вырабатываете вы, это делают другие. В этом смысле можно утверждать, что партийное государство распалось прежде, чем Гитлер его разрушил.
Почему Россия не Германия
Очевидно, что данный сценарий развития событий совершенно не соответствует российской действительности.
В нашей стране нет, и в ближайшей перспективе не предвидится, подлинной системы образования политических партий, которые будут способны служить реальными аккумуляторами интересов гражданского общества и реальными субъектами, самостоятельно борющимися за политическую власть. Не подходит нам и "благоприятный" сценарий трансформации смешанной системы правления во Франции, поскольку эта трансформация базировалась на реальной борьбе за власть со стороны мощных самостоятельных политических партий.
Поэтому говорить об ответственном перед парламентом партийном правительстве в современной России бессмысленно. Высшая бюрократия не может быть ответственной перед партией ("Единой Россией"), которая представляет собой порождение административно-бюрократического ресурса и целиком зависит от благосклонности высшего руководства страны. Это выходило бы за рамки здравого смысла: нашу властную элиту много в чем можно обвинить, но политической шизофренией она (пока, во всяком случае) не страдает.
А без партийной системы как реального института, формирующего политическую власть, правительство в ситуации смешанной республики не может иметь самостоятельного значения. Бюрократия, как сущностно иерархическое образование, способна "плодить" иерархические звенья на всех уровнях, кроме высшего, здесь центр и источник власти может быть один, и только один. Иначе бюрократия теряет устойчивость и уверенность в своем господстве. Как-то Генри Форд заявил, что цвет автомобиля может быть любым, при условии, что этот цвет черный. Так и распределение полномочий между президентом и премьер-министром в нашей стране может быть каким угодно, при условии, что решающие полномочия находятся в руках президента.
Последнее обстоятельство тем более важно в условиях государственного капитализма, сформировавшегося в России (какие бы опровержения относительно факта его существования ни звучали). Сложившаяся в России система "политэкономического" господства и без того отягощена фундаментальными противоречиями, чтобы позволить себе существование невнятной и двойственной властной иерархии. И одно из основных противоречий российского государственного капитализма состоит в том, что неформальное управление экономикой осуществляется от имени формального государственного статуса. И потеря этого формального статуса (а также невнятность его проявления) автоматически ведет к ликвидации неформального воздействия.
Поэтому высшая бюрократия (она же субъект государственного капитализма) в общем-то заинтересована в продолжении существования бизнеса, ускользающего от реального воздействия формальных процедур, вырабатываемых властью. Но силу власти дают именно эти формальные процедуры. Ее (властной системы) самосохранение - не в использовании теневой экономики, а в утверждении значимости формальных процедур, от которых она освобождает или не освобождает субъектов бизнеса.
Именно в этом (а не в проблеме "двоевластия") состоит внутреннее противоречие самой властной реальности России, ее принципиальной неуверенности в будущем. Но в то же время отсутствие такой определенности не досадная помеха, а субстанциональная черта могущества российской бюрократии. Определенность в данном вопросе "убьет" власть в ее нынешнем виде.
Не может стать основанием потенциального "двоевластия" и гипотетическое столкновение экономических интересов различных группировок высшей бюрократии, контролирующей ключевые российские энергетические компании. Нынешнее институциональное устройство российской власти не приемлет любую стратегию захвата власти бизнесом (даже государственным). Власть в ее нынешнем виде не может быть "куплена", она тогда просто перестанет быть властью и будет заменена другим институтом господства. Поэтому нынешняя российская власть не "покупается", она лишь "продает" свою благосклонность, пользуясь тем, что бюрократия во все времена и во всех странах была "монопольным продавцом услуг, обладающим конфиденциальной информацией об их стоимости" (4).
Однако принципиальная проблема для будущего России состоит в том, что в своем нынешнем виде властная система не соответствует базовому качеству институциональной стабильности, так как институциональная стабильность - способ снижения издержек неопределенности в экономике и политике. Сохранение же неформального воздействия высшей бюрократии на экономику (в частности, через слияние власти и собственности) предполагает институциональную стабильность как способ увеличения издержек неопределенности в экономике и политике. Иначе проявление благосклонности (или отказ в таковой) власти в отношении бизнеса потеряет смысл и перестанет быть административным ресурсом. И в соотношении с этим противоречием формальные нормы конституционного стоя вторичны, что лишний раз доказывает неприменимость к России существующих примеров (как негативных, так и позитивных) трансформации смешанных республик.
Поэтому вся институциональная логика бюрократии будет "работать" на сохранение в России смешанного правления, дающего дополнительные полномочия президенту, а не на трансформацию этого правления в сторону увеличения власти премьер-министра. Существующая властная система и без того отягощена значительными вышеобозначенными противоречиями, чтобы позволить себе еще и "двоевластие".
Хотя, конечно, нельзя исключать, что конкретные представители властной элиты предпримут попытки к перераспределению полномочий и к трансформации институционального властного дизайна. Однако если они в этом преуспеют, то количество издержек неопределенности, скорее всего, превысит допустимый уровень, что повлечет за собой непредсказуемые последствия и неуправляемые процессы. Но это уже совсем другая история...
Примечания:
1. См. например: Shepsle K.A. Institutional equilibrium and equilibrium institutions // Political science: The science of politics / Ed. by H.A. Weisberg. N.-Y., pp.51-81.
2. О смешанной модели во Франции можно почитать в печатной версии "Русского журнала": Медушевский А. Президент и правительство: как стабилизировать дуалистическую систему? Уроки французского // РЖ, #1, 2008.
3. Ossietzky K.v. Schriften. Bd.1. Berlin-Weimar, 1966, S.152.
4. Niskanen W. Bureaucracy and representative government. Chicago, 1971, p.4.