Похоже, прозрачность постепенно становится доминирующим термином, определяющим собой суть перемен, происходящих в сфере энергетических отношений во многих регионах планеты, в том числе и в странах СНГ. В значительной мере это произошло благодаря внедрению в них международной программы, известной как Инициатива по прозрачности в добывающей промышленности (EITI). 26-27 марта в Алма-Ате состоялась рабочая встреча неправительственных экспертных и образовательных организаций, поддерживающих эту Инициативу.
EITI, объявленная Тони Блэром в 2002 году и активно поддержанная фондом Сороса (через такие организации, как Revenue Watch, Publish What You Pay, Open Society и др.), в этом году институционально оформилась и получила свой собственный секретариат, расположенный теперь в Осло. Инициатива стала настолько популярной, что в ее рамках уже предусмотрен процесс "валидации", т.е. подтверждения того, что поддержавшие ее на словах страны реально предпринимают необходимые меры для прозрачного функционирования их добывающих отраслей. Другими словами, EITI - это уже своего рода раскрученный международный бренд, под который можно получить неплохие ресурсы (от репутационных до инвестиционных). Достаточно сказать, что Трастовый фонд Инициативы сформирован и контролируется Всемирным банком.
Впрочем, на Кавказе и в Центральной Азии ситуация с внедрением EITI выглядит по-разному. Признанным лидером постсоветского региона является Азербайджан, получивший много дивидендов (моральных и символических) от своего статуса "пионера" или "чемпиона" прозрачности нефтяной промышленности. За последние годы подготовлено пять отчетов правительства по выполнению стандартов EITI, исполняется открытость всех заключаемых контрактов, и аудиторские компании, которые удостоверяют правильность отчетов, выбираются на альтернативной основе.
Правительство Казахстана тоже присоединилось к EITI и уже приняло ряд поправок в законодательство, предусматривающих в качестве условия всех будущих контрактов по разработке месторождений природных ресурсов исполнение компаниями принципов этой Инициативы. Однако первый же годовой отчет привел к конфликту между правительством и аудиторской компанией и до сих пор не опубликован.
Кыргызстан присоединился к EITI, однако отношение правительства к этой Инициативе остается достаточно прохладным. Одним из показателей этого стало нежелание правительства выделять хоть какие-то средства для ее реализации.
Руководство Грузии только декларативно проявило интерес к EITI, однако не предприняло никаких конкретных шагов для ее воплощения в жизнь. В настоящее время наибольшую активность в этом направлении проявляет Коалиция неправительственных организаций Грузии в поддержку прозрачности добывающей промышленности.
Монголия приняла решение об участии в EITI, создала для этого соответствующий орган и обязала компании в законодательном порядке разглашать все свои платежи. Разработаны формы отчетности, которые будут положены в основу будущей деятельности.
Наконец, о России. В качестве члена "Большой восьмерки" Москва на словах поддержала EITI, однако это, скорее, выглядело как вынужденный жест символического порядка, поскольку никаких дальнейших действий предпринято не было. Есть лишь некоторые признаки активности в экспертном сообществе (месяц назад в московском Центре Карнеги прошла первая профессиональная дискуссия на эту тему), СМИ и среди неправительственных организаций, занимающихся вопросами антикоррупционной политики, открытости, гласности и информационных прав личности.
Ситуация с перспективами подключения нашей страны к формированию новых режимов прозрачности в добывающих отраслях смотрится очень противоречиво. С одной стороны, концепции "суверенной демократии" и "энергетической сверхдержавы", раскручиваемые в последнее время, оставляют мало места для демонстрации чувствительности в отношении той озабоченности, которая имеет место в мире по поводу прозрачности. Но, с другой стороны, есть по крайней мере два важнейших вектора международной деятельности России, которые предполагают обязательное встраивание в них проблематики прозрачности. Речь идет о предстоящем вступлении РФ в ВТО и о дискуссиях относительно нового формата договора между Россией и Евросоюзом взамен Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, срок действия которого скоро истекает.
Можно предположить, что для России (равно как и для таких стран, как Китай, Индия или Бразилия) разделение на "доноров" (спонсоров) и "реализующих стран", существующее в рамках EITI, неприемлемо. Однако некоторые позитивные перемены в этом плане уже происходят: например, недавно подключившаяся к EITI Канада намерена быть не только "поддерживающей", но и "реализующей" страной. Впредь можно ожидать, что граница между "хозяевами" Инициативы и теми, на кого она направлена, будет постепенно стираться, что вполне соответствует интересам России.
Однако пока ситуация такова, что международное сообщество периодически бомбардирует нас своими упреками по поводу сложившихся в России практик управления энергетическими отношениями, которые носят келейный и далекий от стандартов прозрачности характер. Показательным является комментарий газеты "The International Herald Tribune" от 27 марта этого года о том, что политика Кремля по восстановлению государственного контроля над природными ресурсами страны влечет за собой очевидные преференции в пользу "Роснефти", в руки которой постепенно перетекают основные ресурсы разоренного "Юкоса"(1). А вот что говорится в докладе Рабочей группы Оксфордского университета по энергетической безопасности:
"Европа не может полагаться на растущий импорт газа из России для удовлетворения своих усиливающихся потребностей на протяжении следующих двух десятилетий. Существуют сомнения относительно способности России увеличить предложение; эта страна продемонстрировала свое намерение использовать энергию как политический инструмент; она ужесточает государственный контроль и противодействует рыночной либерализации; и у нее нет склонности подписывать транзитный протокол к Энергетической Хартии. В краткосрочной перспективе для ЕС императивом является выработка единой и последовательной стратегии в отношении РФ, содержащей четкие условия решения проблем, вытекающих из сказанного выше... Европейские компании могут сыграть (если им это позволит сделать правительство России) важную роль в развитии энергетического потенциала РФ. В то же время российские компании могут работать на европейском рынке при условии, что они будут делать это на тех же условиях, как и другие внешние для ЕС компании, т.е. если будет уверенность в том, что они будут соблюдать правила конкурентного рынка"(2).
В процитированном докладе содержится прямая ссылка на EITI как на механизм, который устанавливает стандарты для верификации и обнародования и выплат компаний, и доходов правительств, однако далее говорится о необходимости более широких рамок для прозрачности. Но даже минимальные стандарты, предлагаемые EITI, пока не реализуются Россией. Впрочем, возможно, Россия посчитает, что ее как раз в большей степени волнуют проблемы, не вошедшие в EITI, но имеющие несомненное отношение к прозрачности: например, состояние охраны труда в угольной отрасли, что в свете последней аварии на шахте "Ульяновская" кажется весьма актуальным. В EITI не входит и многое другое, что может составить российскую "повестку дня" в области прозрачности - это и доступность информации о социальных инвестициях добывающих компаний, и прозрачность контрактов и процедуры выдачи лицензий на недропользование, и рамки экологических требований, предъявляемых государством к частным компаниям.
Как бы то ни было, EITI представляет собой своего рода стартовую точку для продвижения вперед в направлении прозрачности, хотя ряд практических вопросов глубже, чем рамки этой Инициативы. Наверное, многие из этих вопросов правительство сейчас не готово обсуждать: например, о том, какова должна быть процедура определения инвестора - через тендеры или двухсторонние переговоры? Как следует публиковать отчетность - индивидуально по компаниям или в аккумулированном виде? Или как обеспечить подотчетность управления нефтегазовыми доходами через Стабилизационный фонд?
Однако вполне реально ожидать, что постепенные изменения к лучшему все же рано или поздно произойдут. Если страны с не самой безупречной репутацией в области демократии и прав человека, как, например, Казахстан или Азербайджан, смогли заметно улучшить свой международный имидж и инвестиционную привлекательность при помощи механизмов прозрачности, то почему Россия должна оставаться в стороне от общего тренда?
Есть основания ожидать, что рано или поздно возникнет понимание того, что прозрачность вполне соответствует интересам не только транснационального бизнеса, но и России. У нас есть ряд неправительственных организаций, которые, имея опыт реализации антикоррупционных проектов, готовы начать публичную дискуссию на эту тему. Было бы чрезвычайно полезно, если бы она нашла свое место в политической повестке дня, которая формируется накануне парламентских и президентских выборов в России.
Примечание:
1. Kremlin is lowering the curtain on Yukos. International Herald Tribune, March 27, 2007. P.1.
2. Wrong energy policy could create new enemies for Europe. Financial Times, March 6, 2007. P.10.