Страсти по туризму

Законопроекты, рассматриваемые Госдумой России, часто делят на две группы. Одни выдвигаются, как правило, одними и теми же группами депутатов, чтобы заявить о себе. Такого рода инициативы не рассчитаны на принятие и реализацию. Они лишь затрагивают наиболее острые проблемы и зачастую предлагают решать эти проблемы наиболее радикальными способами. Другое дело магистральные законопроекты, знаменующие начало реформы, а иногда и наведение элементарного порядка в какой-либо отрасли. Но и такие законопроекты часто не только вызывают бурную общественную дискуссию, но и выглядят непроработанными, изобилующими спорными нормами.

К последней разновидности документов без сомнения можно отнести проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". В основе документа лежит, без сомнения, благая идея - создать механизм экономической ответственности туроператоров перед потребителями туристских услуг. Причем методы государственного влияния на туристический бизнес становятся на первый взгляд более мягкими. В соответствии с законопроектом прекращается лицензирование турагентской и туроператорской деятельности, однако вводится понятие единого федерального реестра туроператоров и требование гарантии возмещения убытков, возникающих вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств туроператора перед потребителями туристских услуг.

Финансовая гарантия - это документально подтвержденное обязательство третьего лица возместить убытки, которые могут быть причинены вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств туроператором, возникающих на основании договора о реализации туристического продукта. Финансовая гарантия может быть представлена в виде банковской гарантии или страхования гражданской ответственности. Стоимость этой гарантии весьма значительна.

Идея законодательно закрепить финансовые обязательства туристических фирм перед своими клиентами вызвала бурю протестов по всей стране. Противники закона выдвинули лозунг: "Мы не против финансовых гарантий, а против бездарной правовой нормы!". Как утверждают многие эксперты по туристическому бизнесу, принимаемые поправки на самом деле не защищают права потребителя. Во-первых, отмена лицензирования означает утрату контроля за туристическим бизнесом со стороны государственных органов. Во-вторых, завышенные суммы финансовой гарантии скажутся на стоимости туристического продукта.

Туристический бизнес относится к тем сферам деятельности, где очень большую роль играют посреднические связи. Порой цепочка посредников - от зарубежной гостиницы до провинциального туристического агентства средней руки - может показаться избыточной. Очевидно, что каждый посредник добавляет к цене собственно услуги свой посреднический процент. Например, один мой знакомый, далеко не бедный человек, недавно обнаружил, что, если бы он решил отправиться во Францию на Рождество, не обращаясь в турагентство, то, потратив некоторое время на самостоятельный поиск отеля в интернете, бронирование номера и оформление въездной визы, он сэкономил бы около половины стоимости обычной путевки. И это только одна из отрицательных сторон посреднических цепочек туристического бизнеса. Гостиницу бронирует одна туристическая фирма, билеты на самолет заказывает другая, а налоги платит третья. В случае нештатной ситуации (начиная от отсутствия кондиционера в номере отеля и заканчивая самопроизвольной заменой пятизвездочного отеля на барак с двухъярусной кроватью) виноватого будет очень сложно найти.

Чем нас пугают противники законопроекта? Они утверждают, что многие туристические фирмы уйдут "в тень". Но и сейчас в этом секторе экономики, как и в любом другом, где продаются нематериальные товары, часть теневого бизнеса достаточно значительна, как и количество мошенников, которые предлагают дешевые туры куда-нибудь в Южную Африку. Правда, потом оказывается, что привлекательная стоимость путевки объясняется тем, что билеты оплачены только в один конец, а вождь местного племени даже не знает слова "гостиница".

Указывают также на опасность монополизации туристического рынка вследствие укрупнения туристических компаний. Но первое не всегда следует из второго. Кроме того, если пройти по цепочке посредников с особым пристрастием, то можно прийти к очень интересным выводам. Многие туристические фирмы негласно связаны в единую структуру с разветвленными филиалами в регионах. Формальная автономия региональных филиалов необходима для уменьшения налогового бремени. Государство берет меньше с нескольких десятков частных предпринимателей, чем с федерального уровня корпорации, - это известно всем. Кроме того, в случае нештатной ситуации всегда можно, подобно ящерице, отбросить хвост. Механизм же финансовых гарантий, предусмотренный законом, ориентируется на крупных игроков на туристическом рынке. Следовательно, формально независимым структурам придется объединяться.

В целом в диалоге противников законопроекта ("Ассоциация предпринимателей" и "Российский союз туристической индустрии") и его разработчиков явно просматривается непонимание и недостаток информации друг о друге. Изучая историю рассмотрения законопроекта, в его тексте можно обнаружить любопытные ляпы, на необходимость устранения которых указывают в переписке друг с другом сами представители думского аппарата, эксперты и члены депутатских комиссий.

Интересна и юридическая ситуация, сложившаяся вокруг понятия финансовой гарантии. Дело в том, что закон "Об основах туристской деятельности" не относится к системе финансового законодательства. И, следовательно, в соответствии с нормами юридической науки не должен содержать определение этого понятия. Необходим отдельный закон, вводящий эту норму. Но в законопроекте определение финансовой гарантии сформулировано как общее, хотя касается гарантий возмещения убытков только при осуществлении туристской деятельности. Между тем понятие "финансовая гарантия" используется при правовом регулировании других видов деятельности. Это понятие российского финансового права трактуется по-разному в федеральных законах "Об охране окружающей среды" и "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации". К какой путанице приведет разное толкование одного и того же юридического понятия, думаю, объяснять не надо.

Получается, что, затеяв реформу, общие вопросы просмотрели. Видимо, не случайно 15 декабря 2006 г. 174 депутата на пленарном заседании Госдумы проголосовали за перенос рассмотрения скандального законопроекта с целью его доработки. Знаковым индикатором опасности ситуации вокруг законопроекта можно считать то, насколько активно антикремлевская оппозиция включается в дискуссию. Защита интересов малого и среднего бизнеса - традиционная сфера деятельности "правых", именно поэтому на митинге против законопроекта, прошедшем в Москве в середине декабря, можно было увидеть Владимира Рыжкова. С другой стороны, в ситуации вокруг туристического бизнеса, который может пострадать (или сделать вид, что пострадал) от непрофессионально проработанной нормы закона, есть где развернуться и "левым". Даже коммунисты смогли бы без особого ущерба для своего имиджа публично сожалеть о детях предпринимателей, которые только что начали свое дело для того, чтобы их прокормить. И тут неумолимое государство в интересах монополистов обрушило им на головы свое новое изобретение.

Еще один спорный момент: размер финансовых гарантий для туристических фирм, занятых в сфере внутреннего и международного туризма, предполагается сделать различным. Так, для внутренних турфирм обязательный размер финансовых гарантий составит 500 тысяч рублей, а для туроператоров, занятых в сфере международного въездного и выездного туризма, - 10 миллионов рублей. Первоначально предполагалось, что этот размер будет одинаков, однако во втором чтении депутаты Госдумы поддержали поправку о снижении его для операторов внутрироссийского туризма. Интересно, что в тот же день комментаторы из числа представителей "Ростуризма" официально утверждали, что сумма финансовых гарантий для въездного туризма осталась прежней - 10 миллионов рублей, переполошив, таким образом, туроператоров. Затем была вброшена информация о том, что разработчики законопроекта предпринимают попытки вернуть сумму гарантии в 10 миллионов для въездного туризма. По версии "слухмейкеров", это произойдет на этапе второго чтения. Кому-то выгодна эта информационная путаница вокруг законопроекта.

Последствия вступления в силу принимаемого Думой законопроекта неоднозначны. На одной чаше весов безопасность туристов, которые зачастую вверяют свою судьбу в руки совершенно неизвестной турфирмы, на другой - интересы малого бизнеса, туристических операторов, которые могут быть раздавлены монополистами. Что выгоднее гражданам, решат их представители в законодательной власти, и от качества этого решения зависит, белая или черная монета опустится в их собственную копилку.

© Содержание - Русский Журнал, 1997-2015. Наши координаты: info@russ.ru Тел./факс: +7 (495) 725-78-67