С момента возниковения Совета Федерации способ его формирования менялся чаще, чем у сената США за 200 с лишним лет. Начать с того, что Совет Федерации появился еще в СССР при Горбачеве. Затем орган с таким же названием возник в независимой Российской Федерации. В своем нынешнем статусе, как верхней палаты Федерального Собрания, Совет Федерации функционирует после принятия Конституции России в декабре 1993 года. Но и за эти 11 лет российский "сенат" претерпел уже несколько реформ. Вначале, после октябрьских событий, Совет Федерации составлялся из глав субъектов РФ, большинство которых было назначено Президентом, и представителей региональных законодательных собраний. Позднее, когда главы регионов повсеместно стали избираться всеобщим голосованием, Совет Федерации автоматически превратился в целиком выборный орган. И доныне, несмотря на "изгнание" оттуда глав субъектов РФ, опосредованное выборное начало преобладает в Совете Федерации.
Устройство российского "сената" в каждый момент являлось отражением некоего временного компромисса между федеральной властью и властями регионов. Парад суверенитетов, захлестнувший Россию в начале 1990-х, вынудил предоставить главам субъектов федерации значительную политическую роль. Все 90-е гг. федеральную власть не очень-то заботило расхищение ее прерогатив. С 2000 года положение изменилось, началось наступление на слишком усилившиеся региональные элиты. Последние из предложенных Президентом реформ - назначение глав субъектов РФ и возвращение их в Совет Федерации - укладываются в ту же тенденцию.
Формально такое возвращение действительно напоминает откат к 1993-94 гг. Фактически это выход на новый виток исторической спирали, только внешне похожий на предыдущий. В 1-й половине 90-х назначения глав субъектов РФ имели главной целью нейтрализацию левой оппозиции. Для выполнения этой задачи тогдашняя федеральная власть была готова иной раз идти на союз с силами явно сепаратистской ориентации. Ныне российская власть стремится загнать в бутылку выпущенного из нее джинна региональной самостоятельности, и попытки поставить под федеральный контроль власть в субъектах РФ направлены против вчерашних союзников Кремля. Характерно, что когда центральное правительство заигрывало с региональными элитами, левая оппозиция усиленно создавала себе имидж патриотов-государственников. Ныне, когда российская власть объективно встала перед необходимостью укрепления государственного единства, оппозиция взяла на себя "миссию" защиты "демократии" в регионах и "права народа" избирать губернаторов.
Конституция РФ предоставляет широкие возможности для реформирования состава верхней палаты. Она не устанавливает, что Совет Федерации обязательно должен избираться (ст. 96). Единственным жестким ограничением является норма представительства: по 2 "сенатора" от каждого субъекта РФ, причем один должен обязательно представлять законодательную власть региона, а другой - непременно исполнительную (ст. 95). Логику такого установления можно понять только с учетом той политической обстановки, в которой появилась на свет ныне действующая Конституция.
С точки зрения формального права российский способ составления верхней палаты можно рассматривать как нарушение основного конституционного принципа разделения властей (ст. 12), поскольку органы исполнительной власти РФ и ее субъектов образуют "единую систему исполнительной власти в РФ" (ст. 77). Но, с другой стороны, участие представителей исполнительной власти в работе власти законодательной не есть что-то необычное, причем не только у нас в стране. Аналогичным образом составляется, например, бундесрат (Союзный совет) ФРГ. Абсолютное разделение властей, как убедительно показал больше ста лет назад русский государствовед Б.Н. Чичерин, недостижимо. Оно может служить скорее отвлеченной теоретической конструкцией, чем практическим ориентиром. Действительное устройство органов власти диктуется критерием эффективности их работы, и с последним принцип разделения властей имеет немного общего.
Так уж повелось в мире, что одна из палат парламента федеративного государства обязательно должна представлять субъекты федерации. Российская федеративная модель есть слепая калька американской, где все штаты, независимо от численности населения и реального вклада в национальное богатство, имеют равное представительство в сенате. Но в мире были и существуют другие варианты. За примером далеко ходить не надо. Проект конституции Европейского Союза предусматривает различное представительство государств в европарламенте, в чем-то, но не прямо пропорциональное численности их населения. За образец, очевидно, взята федеративная конструкция второй Германской империи (1871-1918 гг.). В Союзном совете кайзеровской Германии, состоявшем из 58 членов, Пруссия, включавшая 2/3 населения империи, была представлена, хоть и не абсолютным, но относительным большинством (17 мест). За каждым немецким государством была закреплена определенная квота в имперском бундесрате. Точно по такому же принципу ныне формируется Европарламент. Это, так сказать, европейская модель федерации - асимметричная (ранговая и иерархичная, если точнее) в отличие от американской - механически эгалитаристской.
То, что за образец федеративного устройства России взяты именно США, объясняется тем, что и здесь и там субъекты федерации создались путем механической нарезки территорий, в то время как в прошлой Германии и современной Европе союзные территории были и являются именно государствами, органически возникшими, имеющими свои традиции и особенности. Поэтому, наверное, менять что-либо в квотах регионального представительства в нашем "сенате" нет надобности, если только не упразднить его само.
Но вернемся к вопросу об эффективности власти. Реформа парламентской системы должна иметь ясную и четкую цель. Возможно, она у нынешнего государственного руководства действительно есть, но покрыта уж очень густым туманом. Если задача состоит в том, чтобы укрепить принцип федерализма, то развитие системы сенатского представительства должно идти в обратном направлении, вплоть до установления прямых выборов, как это и было в США. Там сенаторов вначале избирали конгрессы штатов, но на рубеже XIX-ХХ вв. повсеместно победил принцип прямого избрания верхней палаты. Причем вопрос о порядке выборов в сенат каждый штат решал независимо от другого и от федеральной власти.
Если же реформирование верхней палаты призвано обеспечить более совершенное законодательство, то любые эксперименты, заведомо поставленные в рамки жесткой конституционной нормы - по одному от исполнительной и законодательной власти каждого региона - напоминают известные слова крыловской басни о музыкантах... Назначение глав регионов лишает всякого смысла самую идею представительства от исполнительных властей субъектов федерации. Почему бы не пойти дальше и, если не отбросить вовсе региональный принцип представительства, то добавить к нему еще кое-что?
По сути, речь идет о праве верховной власти назначать половину членов верхней палаты. Здесь явно просматривается внешняя аналогия с устройством Государственного Совета Российской империи в 1906-1917 гг. Но чисто количественным аспектом сходство и ограничивается. Назначая членов Государственного Совета император не был связан никакими региональными, а равно сословными, ранговыми, национальными и прочими квотами. Президент РФ вынужден будет подбирать в одном лице кандидата в губернаторы и члена верхней палаты, следовательно, его выбор резко сужается. Человек может быть прекрасным законодателем, но плохо подходить для губернаторской должности, и наоборот. Найти 89 человек, совмещающих оба качества - задача довольно сложная. Федеральная власть как будто специально загоняет себя в такой тесный кадровый переулок, где развернуться, не врезавшись в стенку, будет очень трудно.
Другая половина членов Совета Федерации будет по-прежнему избираться законодательными собраниями регионов, следовательно, не решается даже задача обеспечения послушного федеральной власти конституционного большинства, если реформа затевается именно для этого. Если же задачей реформы является все-таки совершенствование законотворческой деятельности верхней палаты, то сохранение жесткой схемы регионального представительства лишено логики. Назначение сенаторов верховной властью, в те времена и в тех странах, когда и где данная норма существовала (а она была обычной во многих западноевропейских государствах до середины ХХ века), имело целью либо создание квалифицированного законодательного корпуса, либо форму поощрения старых сановников за долгую службу. Очевидно, что реформа Совета Федерации не преследует ни той, ни другой цели.
И все-таки что-то похожее уже было на пространстве Российского государства. Земские соборы, созывавшиеся московскими царями в XVI-XVII вв., редко бывали сословно-представительными собраниями по западноевропейскому типу. Чаще всего, как метко определил В.О. Ключевский, это были совещания власти со своими агентами на местах. Вот по такому образцу, видимо, и будет строиться Совет Федерации.
Только земские соборы созывались раз в два-три года, а Совет Федерации должен быть постоянно действующим органом. Когда губернаторы смогут заниматься проблемами регионов, если им престоит законодательствовать в столице по восемь-десять месяцев в году? Есть основания думать, что не все аспекты предстоящей реформы озвучены. В частности, разумно предполагать, что правом решающего голоса в верхней палате смогут пользоваться, вместо отсутствующих губернаторов, их полномочные заместители, назначаемые главами регионов или самим Президентом (возможно, в ранге вице-губернаторов). Но пока это все догадки.
Ясно только, что формирование верхней палаты по региональному принципу при отсутствии выборности глав регионов есть лишь прозрачная уступка формальному принципу федерализма, не обеспечивающая при этом должного уровня законодательной деятельности. Не лучше ли просто предоставить Президенту России право прямого назначения какой-то доли состава верхней палаты, причем независимо от регионального представительства? Кстати, в ряде стран, например, в Индии, президент назначает часть членов сената.
Назначение законодателей верховной властью вольно рассматривать, исходя из идеологических пристрастий, как попытку поставить под контроль "народное волеизъявление". Но сие последнее, как показывает практика, очень часто бывает слепо к достойным кандидатам. Между тем, в парламенте желательно участие лиц, сильных не только политиканством и демагогией, но и государственными способностями. Рискну предположить, что это и есть то, к чему власть стремится, но стесняется до конца озвучить.