Какие законы нужны России?

От редакции. "Русский журнал" продолжает обсуждение возможного содержания конституционной реформы. Ранее мы опубликовали соображения В.Малинковича и Н.Розова. Сегодня дискуссию продолжает петербургский социолог и экономист Сергей Цирель.
* * *
Прежде всего хочется отметить наш неизбывный оптимизм – два больших митинга в Москве, снижение рейтинга премьер-министра – и тема изменения Конституции заняла видное место в журналах и блогах. Отчетливо понимая, как далека нынешняя ситуация от утверждения новой Конституции, тем не менее с готовностью приму участие в этом разговоре, ибо когда настанет час больших перемен, то пустить в ход можно будет лишь то, что было загодя заготовлено.
Вступая в этот разговор, заранее предупреждаю своих собеседников, что у меня несколько иной взгляд на проблему.
Люди, всерьез обсуждающие новые законы и, тем более, конституцию, обычно полагают, что право в России играет примерно ту же роль, что и в западных странах, а сами правовые нормы аналогичны нормам западных стран. Что знаменитые слова о дурных законах и дурном их исполнении только случайно сказаны в России и о России, а могли бы с тем же успехом относиться к любой другой стране.
Я так не считаю. В моем представлении Россия относится к «теплым» странам, т.е. странам, где «люди не сумели договориться об общих правилах, и вынуждены компенсировать их отсутствие (иначе говоря, одновременное существование различных правил) личными взаимоотношениями (в том числе коррупционного характера) или временными драконовскими правилами и виртуальной мистической связью каждого с вождем». Законы в России в большинстве своем не являются устойчивыми нормативными правовыми актами, составляющими основной корпус источников права, как подобало в стране континентальной (романо-германской) правовой семьи, к которой формально принадлежит Россия.
В первом приближении законы в России можно разделить на три группы.
Первая группа законов - это торжественные акты, призванные демонстрировать Западу (а все главные российские декларации, как западнические, так и славянофильские, обращены именно к Западу) высокую степень развития демократии и права в России. Такие документы, классическим примером которых была Конституция СССР, не предназначались для правоприменения, а попытки их использования в обычной жизни либо вступали в противоречие с реально действующей правовой системой и заканчивались полной неудачей, либо (например, во время перестройки) вели к распаду правовой системы и страны в целом.
Вторая группа законов – это законы-угрозы. Главная их роль состоит в запугивании граждан, при этом реально они применяются редко и выборочно – либо в ходе краткосрочной политико-правовой кампании, либо для борьбы с различными инакомыслящими, либо просто для поддержания ощущения реальной угрозы. Хорошим примером законов данной группы могут служить «Воинские артикулы» Петра I, где смертная казнь предусматривалась в двухстах случаях, и при неукоснительном их применении большая часть населения России должна была быть или казнена, или по меньшей мере сослана в Сибирь. Наличие таких законов очень полезно для благосостояния сотрудников полиции, ГАИ, налоговой инспекции, таможни, санэпиднадзора, пожарной инспекции и других государственных служб.
Третья группа законов – это собственно действующие законы, как будто бы реально являющиеся нормативно-правовыми актами.
Однако наблюдения за функционированием российских законов заставляют усомниться в их близком родстве с законами других стран континентального права. Те, кто хотя частично смотрел дискуссию между А. Навальным и Я. Кузьминовым, помнят, что во время нее многократно указывалось, что текст обсуждаемого закона 94 ФЗ за 6 лет своего существования был переписан более чем наполовину (нынешняя редакция – 29-ая по моему подсчету!). То же самое происходит и с другими законами, загляните, например, на сайт «Консультант-Плюс». Более того, если закон остается неизменным годами, то обычно это означает не высокое качество текста закона, а редкое обращение к нему из-за наличия подзаконных актов и других нормативных документов, или просто малой потребности в регулировании данной сферы жизни.
Постоянное переписывание законов в связи с замеченными в них погрешностями (как правило, без проверки на отсутствие противоречий новации с нормами других статей данного закона и, тем более, других законов) и еще чаще в связи с конкретными прецедентами наглядно показывает, что законы в России носят смешанный характер. С одной стороны, они являются нормативно-правовыми документами и источниками права, но, с другой стороны, они одновременно выступают и актами правоприменения, а также индивидуально-правовыми актами. Более того, российское правовое сознание и практика правоприменения допускают в случаях особой государственной необходимости издание распоряжений высших должностных лиц, игнорирующих или прямо нарушающих действующие законы. Иными словами, в России как при традиционной власти древности и средневековья очень часто "лично присутствующий господин выше всякой законности".
Наиболее распространенной и адекватной формой российских правовых норм является указ (устав) - нормативный или индивидуальный акт, издаваемый главой государства (президентом или монархом). Не углубляясь далеко в историю российских указов, отметим, что указы традиционно носят двойственный характер (нормативный акт и акт правоприменения), имеют тесное родство с ярлыками Золотой Орды (тюркское jarlyk - "султанский указ, грамота, дворянская грамота", согласно словарю М. Фасмера), а также в принципе могут издаваться не только первым лицом, но и другими властвующими органами (например, Сенатом и Синодом в царской России).
В разные периоды истории России указы то явно выступали как основная форма правовых актов, то прятались за какими-то другими формами, реально выполняющими функции указа. Например, прямой Борис Ельцин при непокорной Думе постоянно издавал указы, по широте своего действия носящие характер законов; с указов (декретов) начиналась и деятельность первого советского правительства. В поздние советские времена функции указов выполняли постановления ЦК КПСС, Совета министров, различные подзаконные акты и инструктивные письма. У Владимира Путина с более покорной Думой появилась возможность издавать законы, но так как законы по своему характеру напоминали и напоминают до сих пор распоряжения по случаю, то, естественно, их текст приходится постоянно менять (как в советские времена менялись тексты подзаконных актов, инструктивных писем и разъяснений к законам).
Конституция, конечно, отличается от других законов более низкого уровня, но не в такой степени, чтобы описанная выше картина никак к ней относилась. Поэтому при написании Конституции мы находимся между Сциллой красивой торжественной декларации, далекой от реальной жизни, и Харибдой постоянно изменяемого (порой до противоположности) рабочего документа. Естественно, мы выбираем рабочий документ (все помнят не работавшие советские конституции), но при этом стремимся к тому, чтобы ее текст с самого начала был как можно ближе к жизни и менялся как можно реже.
Как мне представляется, принципиальный вопрос конституционной и других законотворческих реформ состоит не в том, кто именно будет избирать президента, и какие полномочия ему будут формально отведены, а в какой мере законы могут отрываться от преобладающих в обществе мнений и при этом сохранять свою нормативную роль, не подвергаясь меняющим их суть искажениям. Т.е. движение по дороге к демократическим правовым нормам следует вести медленными шажками, принимая лишь те законы, которые всего лишь на шаг, на полшага обгоняют доминирующие в обществе представления.
Поэтому новая Конституция, на мой взгляд, должна удовлетворять следующим трем требованиям.
1. Первое требование, общее для всех участников дискуссии о государственном устройстве России (и других стран СНГ), состоит в максимально возможном отдалении от «суперпрезидентской» республики-монархии.
2. Второе требование состоит в том, чтобы документ не оставался пустой декларацией, де-факто перекрытой другими законами, подзаконными актами и указами. С моей точки зрения Конституция может быть рабочим документом только при условии, если она отвечает представлениям общества или лишь ненамного опережает их.
3. Третье дополнительное требование подкрепляет возможность некоторого опережения представлений общества. Оно состоит в простоте государственного устройства, его помехоустойчивости как по отношению к тенденции превращения республики в монархию, так и по отношению к слишком жестким конфликтам между ветвями власти и анархии.
Исходя из третьего требования, сложные конструкции парламентско-президентских республик, удовлетворяющие первым двум требованиям, опасны из-за своей сложности, неясности разграничения полномочий между президентом и правительством, опасности повторения конституционных казусов и конфликтов 92-93 гг.
На мой взгляд, на сегодняшний день (а я не предлагаю составлять вечную конституцию) наиболее подходящим устройством была бы президентская республика приблизительно по образцу США с большими правами президента как главы исполнительной власти, но и без функций арбитра в споре ветвей власти и гаранта конституционного строя.
В то же время без культуры разрешения политических конфликтов обычные для США споры между президентом и Конгрессом (парламентом) могут стать слишком жесткими, чреватыми нарушениями функционирования государственной власти или уменьшением реальной власти парламента вопреки Конституции.
Полностью избавиться от этих опасностей, разумеется, невозможно, но некие заграждения все же нужно построить. Одним из возможных вариантов является повышение роли Конституционного суда. Например, Конституционный суд формируется не только из представителей парламента и президента, но часть его членов выбирается на прямых выборах, причем народными избранниками могут быть не только юристы, но и просто уважаемые в стране люди, не имеющие отношения к юриспруденции. Естественно, в таком составе конституционный суд не сможет выносить юридически выверенные решения, а будет по существу чем-то вроде коллегии присяжных при государственной власти в целом и Верховном суде в частности. Для усиления роли Конституционного суда как арбитра в спорах исполнительной и законодательной ветвей власти можно также предложить предусмотреть в числе его возможных решений опцию «вынесение вопроса на референдум» в тех случаях, когда по какому-либо принципиальному вопросу ни один вариант решения не находит поддержки двух третей состава Конституционного суда. При этом, разумеется, решение референдума носит обязательный характер для всех ветвей власти (естественно, предполагается, что Конституционный суд не будет выносить на референдум предложений, прямо противоречащих духу конституции, а ее буквы потом приведет в соответствие с решением народа).
Пожалуй, на этом я закончу описание своих предложений по изменению Конституции, ибо основной пафос мой статьи состоял не в изложении тех или конкретных вариантов конституционных норм, а в декларировании основных принципов, которыми, на мой взгляд, должны руководствоваться составители новых российских законов.

       
Print version Распечатать